上海市环卫保洁企业改制及其发展现状摘要：对上海市环卫保洁改制企业进行了调研，在对现状总结基础上，对当前企业市场化运作中面临的问题进行了梳理，指出改制取得了一定的成绩，但还没有完全达到预期的改革目标，企业仍面临诸多发展的瓶颈，但改革方向是对的，需要整合资源，加强政府的政策指导。
关键词：上海市；环卫保洁企业；改制按照中央提出事业机构改革“面向社会，走向市场，减员增效”的要求，原建设部在发布《中国城乡环境卫生体系建设》时倡导加快环卫事业单位向企业化改制，北京、广州等市开始在原有试点基础上全面推进环卫事业单位的改制。
事实上，上海市环卫行业早在2004年就开始探索改革，对保洁作业单位引入市场机制。
如今，企业改制后运营已经整整6年，激活企业活力、提升环卫作业质量是否实现，改制后企业发展是否得到有力的推进，政企分开后的管理是否更为高效，针对这些问题，笔者于2009年8月对环卫作业改制企业进行了问卷调查，对具有代表性企业进行了访谈。
调查组共发放问卷79份，有效回收29份，回收率为36.7%，并借助SPSS社会统计分析软件包进行相关分析。
1改制的模式选择上海市各区县环卫保洁事业单位改制多从2004年7月起试运行，并于2005年1月起进入实质性操作阶段。
各区县改制的方式不尽相同，有区层面将原有的作业队划归区属骨干企业后成立一家总公司的作法，如普陀和静安；也有将原事业单位几家改为多家，对应相应的镇、街道，从而实现属地化的改制，即分公司模式；闵行区改制更为彻底，将其中一家公司改制为民营企业，由该公司领导集体控股，总经理占51%。
该企业原有的不动产仍归街道所有，现租赁给这家企业；环卫设施设备等动产经资产评估后，扣除10%外，其余给企业。
原人员全部买断，解除劳动合同。
改制之所以有多种模式，是各区县基于本区实际情况，探索市场化运营的最佳模式的尝试。
2改制后资产、组织和人事的变化2.1人事及企业规模的变化人事的变动主要体现在2方面：一是单位改制后人员的安排，即员工由从属事业单位改为从属企业单位；二是改制后企业职工数量与结构的变动，涉及到企业的规模变化。
前者涉及安置政策对职工福利保障机制的改变，因此是改制中的难点。
各区均从政策上给予了较周全、细致的考虑，从而比较平稳、顺利地实现人和身份的转变。
此外，全市对退休人员实行5年的政策保护期，5年内退休的人员享受事业单位退休人员的待遇，从而保证了职工队伍的稳定过渡。
后者则体现在企业经过5年改制后的发展规模有所提升，且改制后企业规模的差异性较改制前有所增大。
由表1可知，改制后企业规模的扩大不仅体现在注册资本金的增长，而且在相当大程度上来自企业员工人数的上升，尤其是外聘员工人数的增加。
表1改制前后企业规模的变化2.2资产的变动资产的划分是改制的重点，主要体现在其剥离上。
多数区县在对现有资产摸底的基础上，将经营性资产划拨给公司，区局仍然保留公共资产。
为此，许多区县还制定了关于环卫市场化运营的固定资产使用租赁管理办法、公共环卫设施使用管理办法。
表2调查数据显示，改制后企业除办公用房外，其他经营性以及公益性资产的平均数都较改制前有所递增，但改制后的年增幅却小于改制前，表明无论是经营性资产还是公益性资产，其投资都呈现出趋缓势头。
表2改制前后企业部分资产及其变动情况2.3权力、职责的变动事权的下放主要体现在公司分配制度的改革以及对环卫作业质量体系的调整。
区县基本在完成公司搭建工作的基础上制定了公司规章制度。
其次，体现在环卫作业质量监管体系的相应调整，制定了环卫作业质量标准和作业服务质量的考核办法。
政府职责权限的变动主要围绕政府身份由清洁环境的生产者转变为清洁环境的提供者进行的，如对局的职能科室和各事业单位进行了调整，新设置了经营性收费所等。
此外，区局对环卫作业经费由下拨方式转变为政府采购招投标方式进行。
同时，区环卫管理局加强社会管理的力度，从内部管理逐步向社会管理转变。
一些区县还建立了区环卫管理的联席会议制度、区环卫作业协会的联谊制度，这些制度在实践中发挥了很大作用。
3改制后企业发展面临的问题3.1赢利难企业改制后，赢利是其作为企业理应追求的目标之一，但在调研中发现被调研的企业普遍反映企业面临着赢利难的问题。
首先，收费难。
调查数据表明，目前52.4%的被调查企业面临着收费难问题。
企业涉及的收费项目主要是对企事业单位的垃圾按量进行收费。
这部分费用是区财政事先核定后算到企业的收益中，但其收取是由区经营性收费负责。
在费用的收取方式上，由区政府收费和企业收费分别占被调查企业的50%。
调查反映，核定的金额收费很难完成的原因位于前3位的分别是：一是企业认为收费标准太高，企业难以承受，不愿意交纳，占35.3%；二是一些事业单位不愿意交纳，占33.3%；三是收费与作业之间未能形成有效制约，收费中存在一些混乱现象，如收费所与企业收费有所重叠，费用的属地化管理做不到，总店交纳，而分店不承担，但区间的转移支付却缺失等等均影响企业的收益，占27.8%。
其次，存在公益性和政策性亏损。
环卫作业与当地气候有相当的关联性。
气候的变化又有一定的不可预测性，如2008年的雪灾、夏季的暴雨、台风等均会导致环卫作业量的变化。
而且，政治性任务的下达，突击检查所需的加班加点以及投诉的道路保洁、垃圾清运等额外工作。
但工作量和经费的核定是年初就确定的，从而使得企业需承担不确定的额外工作量造成的作业成本，从而缩小了赢利的空间。
如84.2%的被调查企业认为其垃圾清运的作业成本是上升的。
72.2%的企业认为单位面积道路保洁的作业成本有着明显的增加。
在问其增加的原因时，普遍反映是工资和物料价格上涨、作业质量要求提高、行政和突发性任务指派过多和机扫率提高，分别占被调查企业的93.3%、86.7%、52.4%和64.3%。
再次，企业运作政策依据不强带来的赢利难问题。
据调查，60%的企业认为当前环卫收费体系不完善、政府未能市场化购买环卫服务。
企业普遍反映，环卫作业量逐年增加，但政府购买环卫服务的财政经费变动跟不上作业量的变化。
以生活垃圾清运为例，改制前，生活垃圾清运量的年增幅几乎为0，但改制后，生活垃圾清运以年均3.8%的速度递增。
相比较，政府改制前的财政拨款以20%的速度递增，但改制后政府用于购买环卫服务的财政仅以1.89%的速度递增，增幅远远小于作业量的增长。
同时，企业改制后，税务局认为应按税法收税，对环卫企业征收5%的营业税。
此外，企业改制后还需承担改制前无需承担的车辆养路费、燃油税以及其它公共事业单位改制后市场化运作所需的市场价的收费，如水费、电费等。
这种环卫作业的市场化投入与服务收费属行政性收费等矛盾又进一步缩小了企业的赢利空间。
事实上，在当笔者问及企业是否应该交纳税收时，70%的企业认为环卫企业是公益企业，不应交纳各种税收，相反，作为环保企业，应享受政策各项财税优惠政策。
此外，环卫市场仍然存在无序竞争、恶性竞争现象，被调查企业认为由于市场不规范，政府管理不到位等因素也影响企业的正常运作，缩减企业的赢利空间。
如问卷调查反映，一半及以上的企业认为当前市场不统一、游戏规则不明确，影响企业的经营。
因为对于环卫企业来说，除有利益保障的服务外，还需承担相当大的道路保洁等公益性的服务，同时规范作业所需的成本也远远高于无资质企业的运营成本。
上述几方面共同作用，使得亏损企业的亏损状况并没有得到很大的改善，所占比例仍不能忽视。
如图1所示，尽管经过改制，赢利企业的比例逐年增加，但多为改制前持平的企业所为，亏损企业转为持平或赢利的比例变化不大。
图1改制前后企业赢利状况对比3.2福利提升难调查中企业普遍反映，改制后一线工人的利益都不同程度地受到损害，当前薪酬矛盾较为突出，已经威胁到企业的稳定和发展，存在随时暴发的隐患。
首先，环卫工人平均年工资的增长幅度与上海社会平均工资的年增长幅度存在明显的差距。
上海市劳动统计局相关数据表明，2000年以来，上海市社会年平均工资基本上有10%的增长，相比较，环卫改制企业职工的年均增长速度仅为3.86%，见图2。
图2上海环卫改制职工平均工资的社会比较可见，与上海市社会平均工资相比，上海环卫企业改制职工的年平均工资尽管高于社会年平均工资，但增长速度日渐趋缓，2008年几乎与社会平均年工资持平。
由此可知，环卫行业的职工福利水平提升的发展速度低于整个社会平均水平的提升，并没有像发达国家那样，环卫职工的收入水平因其特殊性而享有国家一定的特殊津贴。
这种发展趋势在一定程度上限制了环卫企业的发展。
其次，改制前后不同身份员工收入增长存在差距，不利于企业的稳定与发展。
调查数据显示：正式职工的平均工资由改制前的2391元/月增至改制后的3107元/月；改制前平均月增工资幅度为0.27%，改制后为3.86%，且改制后职工工资差距大于改制前的差距。
相比较，外聘职工平均收入由改制前955元/月增至改制后的1311元/月，且人均收入差距改制后大于改制前。
改制前外聘人员工资平均每月以1.5%速度递增，改制后，平均每月以7.1%速度递增，且不同企业增幅的波动性改制后大于改制前，见表3。
表3改制前后企业员工收入情况由此可见：一方面，改制后企业正式员工与外聘员工的工资差距有所缩减，但幅度非常有限，仅0.11%。
尽管如此，但仍有企业在职员工因不满工资多次集体要求加工资的事件发生。
另一方面，企业内部由于身份不同造成的同工不同酬现象的存在，在一定程度上不利于调动企业员工工作的积极性，影响到企业的进一步发展。
再次，退休后不同编制员工收入存在差距。
企业当前面临着退休职工收入福利难以提升的难题，一些企业的退休职工多次到厂部反映收入差距问题。
2009年是改制后的第5年，即从2009年7月开始实行不同的退休工资政策，2009年7月以后退休的职工按企业编制拿退休金，而非原来的事业单位编制的退休金，两者每月差距达800~1000元。
且随着企业干部的逐年退休，原散沙状不满现状的退休工人有聚集成团的可能性，这更加剧了原来的不稳定状态。
3.3与现代服务业接轨难改制后，环卫作业的技术水平并没有得到很大提升，与所倡导现代服务业还有相当大的差距。
表4是关于环卫作业单位改制前后经营品种和作业量的对比分析。
由表4可知，改制后企业经营品种较改制前有相当大的扩展，尤其是经营性品种越来越多，有更多的企业从事道路清扫保洁、餐厨垃圾清运、建筑垃圾清运、装潢垃圾清运等。
其中，餐厨垃圾清运、建筑垃圾清运的年增幅也是改制后多于改制前，表明改制的确促进了企业对市场的争夺，激发了企业参与竞争的意识。
但从中仍能看出企业发展中面临的一些问题。
表4企业作业品种及作业量的变化首先，环卫企业的经营局限于传统的保洁作业，涉及的仍是道路清扫、垃圾清运等，几乎不涉及市场经营性和个性化比较突出的特殊保洁和专业保洁等服务领域，如外立面的清洁、家用电器的清洁等现代社会所需要的保洁服务鲜有涉及。