居家和社区养老服务政策的现状与建议发表时间：2018-12-31T23:03:35.500Z 来源：《文化研究》2018年第12月作者：徐梓然[导读] 本文汇总了过去30年我国的养老服务政策，从中抽取了有关居家与社区养老方面的政策内容进行分析华南养老产业研究院广东工商职业学院 526040 【摘要】本文汇总了过去30年我国的养老服务政策，从中抽取了有关居家与社区养老方面的政策内容进行分析，同时指出了过去养老政策中的不足之处，并针对不足指出提出了几条建议，希望能通过分析和建议推动中国养老政策的完善，解决中国养老问题的严峻危机。
【正文】中国土地广阔人口众多，在实施了30年的计划生育政策之后，进入21世纪后的今天，比起大多数国家，面临着更加严重的老龄化危机。
从1999年我国60岁以上人口超过10%的国际老龄化分界线，2014年，65岁以上人口比例也已经达到10.1%，2015年，为10.7%。
60岁以上人口， 2015年为2.21亿，2017年底为2.41亿，65岁以上人口为1.58亿。
可见，我国老年人口比例及上升速度非常块，远远高于国际速度，养老问题的迅速突显，相应的国家养老政策也应该与时俱进。
一、政府养老政策中关于居家与社区养老内容的发展在养老政策的出台上，早在90年代，政府便已经开始进行制度上的改革，民政部在1984年首次提出了社会福利社会化的构想； 1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，指出要扶持、鼓励社会组织或者个人兴办如敬老院、福利院、老人公寓、老人医疗及康复中心等养老设施，以法律形式明确发展城乡社区养老服务是地方人民政府的责任和义务。
1999年我国开始迈入老年化社会，政府开始意识到养老的严峻性，于是密集出台了多份养老政策的指导性文件。
2000年，《关于加强老龄工作的决定》《关于加快实现社会福利社会化的意见》两份文件明确提出，首次提出养老机制的三大体系概念——以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的多层次养老体系。
2005年后，政府出台的《民政事业发展第十一个五年规划》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》中指出，要鼓励和引导社会力量参与养老服务，同时提倡居家也能参与社会养老的理念，鼓励发展居家老人也能享受社会养老服务。
2008年，民政部出台《关于老年服务机构有关税收政策的通知》和《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，从税收优惠政策鼓励方面支持社会力量参与、兴办居家养老服务业，建立和完善社区居家养老服务网络。
2011年的《关于印发社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》中指出，要建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。
文件中的内容重要变化从“机构为补充”到“机构为支撑”，体现了对养老机构职能重要性的新认识。
之后的《养老机构安全管理》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等一系列促进养老服务发展的政策，把重点发展居家养老服务，到建立健从全市（县区）、到乡镇（街道）、到社区（村）的三级养老服务体系并重，大力发展社区养老服务。
2012年在新一届政府上任之后，更加注重关注改善民生，在养老方面也更加重视，密集出台了促进养老服务社会化的政策。
如2013年《中华人民共和国老年人权益保障法》修订发布，2014年初，发布了《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》和《关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》，重视了对社区养老服务设施的建设和改造。
此阶段养老服务政策主要集中在养老服务、养老设施、老人权益理念上的创新以及养老服务从注重量到注重质的提高，养老服务体系化建设得到进一步延伸和细化。
2016年《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，在多个章节都有所提及发展养老服务业。
纲要指出，要满足多样化公共服务需求，积极推动医疗、文化、体育、养老等领域加快发展，健全养老服务体系，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，文件中关于养老的三种模式的地位观念上再次更新并沿用至今。
全面放开养老服务市场，大力吸引民间资本的参与养老服务，通过公办民助、股权合作、购买服务等多种方式支持各类市场增加养老服务和产品供给。
同时在社会中强化宣传养老的重要性，加强对老年人权益维权，在社会风气的树立上也加强了养老、敬老、孝老、助老方面的宣传引导。
二、居家与社区养老政策中存在的局限性1、养老政策制定上没有考虑城乡的公平性，并且有重物质、轻精神的特征通过上述20余年间政府政策的解读，我们发现政策中多数提及要逐渐构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充或支撑的养老服务体系，而这种综合的养老体系的建设在城市中颇为容易，但在我国最广大的农村地区，养老服务基本上还是以传统的居家养老为基础，农村老人的养老资源多数由家庭成员进行供给，社区或机构的建设在广大农村地区比较缺乏。
养老政策的出台或资金的倾斜，多数投放在城市地区，当前中国的广大农村存在着大量青壮年外出务工，余下老人与小孩留守，农村的家庭养老根基已经动摇的现象。
政策在城乡公平上有所欠缺考虑，忽视了当前农村养老服务的发展明显比城市要滞后的情况，而当前中国最广大的老人养老问题大量集中在农村。
农村的养老问题突出表现在养老机构短缺，养老社区基本没有建立起来，农村老人基本只有居家养老一种途径，而且很多农村的老人由于没有购买社保，仅靠少量政府扶持维持生计，只有“老”，没有“养”的事实存在。
同时，我国养老服务政策内容上多数重物质轻精神、重建设轻服务。
从我国养老服务政策的发展历程，可以看出我国养老服务政策的调整多数考虑的是老人的收入保障和设施建设方面，考察地方养老事业的发展标准，多数是列举养老社区建设了多少个，养老机构开设了多少间，养老床位的比例，养老资金投入了多少等内容，对于精神慰籍、心理关爱、康复护理等服务有所提及，但具体的量化标准普遍涉及较少。
2、养老管理部门混乱，政策的制定、统筹、执行力度各不相同我国养老服务各项政策制定机构，执行部门，涉及国务院、民政局、社保局、老龄委、卫生局、文化局等多个部门，各个部门分别出台不同的政策，直接导致养老服务实施执行起来管理混乱、分工不明。
一般来说，在养老服务工作中，各地的民政部门是统筹养老机构的建设和管理，养老社区的建设与维持，养老金的核准，但有些地方，老龄委办公室参与民办养老机构的建设和管理；居家养老服务工作有民政部门负责管理的，但也有由老龄委办公室承担的。
更为严重的是，养老服务体系建设的总牵头部门到现在还没有明确规定，各部门各行其是，哪怕《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》和《关于加快发展养老服务业的若干意见》文件出台后，也没有彻底解决这一问题。
另外，养老管理部门的混乱还包括养老服务提供单位的混乱。
如政府的退休老人养老服务大多由市区县老干局负责；事业单位的退休老人由该单位工会、社保局管理；合同制企业职工的养老主要是社保发放退休金，人员由社区来管，城乡居民个体户和农民群体则主要由家庭、个人自己负责。
提供养老服务部门的多样性导致资源分配的不平衡，间接导致养老服务水平的不均等，机关、事业、职工、个体、农民各种不同的养老金和医保金额数目的不同，自然所享受到的养老服务质量差异极大，而差异化的养老后果，则容易造成社会各阶层老人之间心态的不平等和不和谐。
在执行力上，国家法律等级的只有《老年人权益保障法》，余下出台的文件等级包含法规、条纹、规定、建议等，执行的力度依次递减。
《老年人权益保障法》的确以法律形式规定了老年人具有享受养老服务的权利，但是下属的各级规章制度的效力和执行则因地方而异，《老年人权益保护法》是一个指导性法律，并没有也没法对养老服务的具体内容和实施方式作出细致的安排，更不能明确给下属单位定下明确的标准，于是各地由于自身的经济状况、人口状况，对标准的执力度不足，许多政策法规只能停留在纸面上，无法落到实处。
3、养老金不足的问题需要考虑，退休时间缺乏公平性养老金的发放是解决家庭养老的最重要因素，稳定的养老金收入对老人的生活、精神、医疗的都是极为重要的，尤其是年轻时候没有购买社会保险的农村老人或城市个体老人。
目前的情况是许多老人在没有养老金发放的前提下，只有老，没有养。
根据财政部每年的统计，我国养老金存在着巨大的缺口，所以能解决养老金的普及，可以从根本上解决居家养老的问题。
根据《中华人民共和国劳动法》，我国的男性退休时间是60岁，女性退休时间是55岁。
近年来对于退休时间的调整内容引起了全国人民的关注，目前国家正在逐步推行延迟退休的制度改革，但是社会上有很多反对的声音。
与此同时目前社会上很多精力依旧充沛的女性退休群体，出现与年轻人相处不融洽的现象。
这需要我们的政策制定人员反思，是否还有必要让中国女性在55岁退休这个问题。
三、养老服务政策的改革和发展方向1、坚持公平的政策理念，构建农村养老社区养老服务是基本公共服务的重要内容，无论城市还是农村，在年轻时候为国家社会奉献了青春，都应该在老去的时候享受到社会的养老服务。
因此我国的养老服务政策要摒弃城乡区别对待的做法，大力加强农村养老机构，养老社区的养老服务体系建设，让城乡老人都能享受到公平的养老服务。
目前我国城市老人很多都有退休金及医疗保险的保障，而农村大多只有一个报销医药费较少的农村联合医保，以及少许的老龄补贴——其数目甚至不足以保障三餐——养老金很多老人是没有的。
因此，不妨扩大社会保障体系面，把我国改革开放后没有覆盖养老保险的人群纳入保障体系，给予经济上的支持，从财政支出中拨付部分资金，提升农村老人养老的经费发放，至少能保证老人衣食住行的标准；同时提高农村老人医疗保险的报销比例，降低农村老人在医疗方面的后顾之忧。
当然扩大经济上的投入会加大地方政府的财政支出，给地方政府造成沉重的负担，但是这个支出是提升养老质量，建设和谐社会必不可少的投入保障。
针对农村留守老人多，家庭养老薄弱，农村普遍没有养老社区概念的现象，可尝试如农村中小学般建立统一的养老社区，把农村的留守老人通过政策扶持、思想发动，集中到一片区域中进行集体养老，使农村养老社区得以建立，同时政府可以集中为农村养老社区配备生活、医疗、娱乐、心理上的服务，让养老力量得以集中进行，减少消耗，提升农村的养老效率和覆盖面。
2、养老政策的制定和执行要更统一有力，标准应更为量化，同时对老人精神上的关爱也可以更多涉及针对上文提及的管理部门碎片化特征，在以后的养老政策制定中，需要建设一个完善的老年人养老服务法，由国家民政部主要负责，其他机构依法承担各自的职责，同时政策要层层细化，制定量化标准，从国家到省到地方城市到乡镇要层层具体和落实，把养老社区、养老机构的按比例建设数量，家庭养老（尤其是农村老人）养老金的发放数额，覆盖面，医疗保险的报销比例等养老内容纳入政府能力考核标准，强制执行。