行政审判司法建议的现状与规范——以W市两级人民法院的实践为实证样本浙江省温州市中院人民法院张存前言司法建议，作为一项有中国特色的司法制度，由来已久。

近年来，司法建议为最高人民法院和社会各界所高度重视和关注。

各地人民法院积极开展行政审判司法建议工作，纷纷创新行政审判司法建议机制。

这项似乎陈旧的司法制度焕发出适应当今社会需求的生命力。

因此，很有必要对行政审判司法建议制度进行重新认识和解读，使其功能和价值得以充分发挥。

行政审判司法建议并非一个纯粹的理论问题，更多的是一个实践性课题，对其研究需要采用实证研究和功能分析的方法。

本文的目的不是对行政审判司法建议制度进行规范性解释或合理性论证，而是在对行政审判司法建议进行实证调研的基础上，试图对行政审判司法建议的功能及其实现过程进行分析，总结行政审判司法建议运用中的经验和不足，并对规范行政审判司法建议提出建言。

一、行政审判司法建议的制度与实践现状（一）制度现状纵观我国现行法律及司法解释，仅有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条第三款第（三）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条对行政审判司法建议作了简要规定，其规定的适用范围十分狭窄，且未明确行政审判司法建议的程序、形式、内容等。

2007年最高人民法院发布的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》对司法建议的程序、内容、格式和督促落实提出了规范性要求，并要求各级人民法院建立司法建议工作的长效机制。

2009年最高人民法院出台的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》强调“要高度重视司法建议工作。

……撤销具体行政行为责令重新作出具体行政行为的判决以及责令行政机关履行法定职责的判决，要尽可能明确具体，具有可执行性；不宜在判决书或判决主文表述的内容，可以通过司法建议加以明确。

” ①上述文件虽不是法律，但直接影响地方人民法院，实际上已成为指导人民法院司法建议工作的重要依据。

此外，在行政审判司法建议制度探索方面，许多地方人民法院根据当地实际情况制定了一些指导性文件。

如Z省高级人民法院发布了《进一步加强行政审判司法建议工作的通知》，就行政审判司法建议适用范围、形式、文书质量、程序、督促落实等提出要求。

Z省高级人民法院还制定《行政审判司法建议指南》，规定了行政审判司法建议的适用范围、形式、内容、一般操作程序等。

上述通知和指南虽也不是法律，但实际上对Z省各级人民法院行政审判司法建议工作起到重要的指导作用。

需要强调的是，上述人民法院发布的各种文件和制定的内部规定已经完全超越了现行法律及司法解释有关行政审判司法建议的规定。

① 2007年最高人民法院还发布《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。

行政审判白皮书也属于司法建议的范畴，是一种大司法建议，本文的讨论主要指向个案司法建议。

（二）实践现状下面我们再考察一下人民法院在上述制度背景下对行政审判司法建议的实际运用情况，为后文的讨论提供一些实证资料。

由于条件所限，本文仅对Z省W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议的实践进行实证调研。

其具体调研情况如下：1、发出行政审判司法建议和收到书面反馈意见的数量。

W市两级人民法院2009年度共发出行政审判司法建议35件，共收到书面反馈意见20件，反馈率57.1%。

其中中院发出行政审判司法建议19件，收到书面反馈意见15件，反馈率78.9%；11个基层人民法院发出行政审判司法建议16件，收到书面反馈意见5件，反馈率仅31.3%（详见表1）。

表1：法院名称 发出行政审判司法建议数（件）收到书面反馈数（件）中院 19 15A法院 5 4B法院 4 1C法院 3 0D法院 2 0E法院 1 0F法院 1 0G法院 0 0H法院 0 0I法院 0 0J法院 0 0K法院 0 0由表1可看出基层人民法院发出行政审判司法建议的数量较少，其中有5个基层人民法院没有发出行政审判司法建议。

需要指出的是，行政案件收案数最多的基层人民法院竟没有发出行政审判司法建议。

另外，行政机关对中院的行政审判司法建议比较重视，反馈情况相对较好，而基层人民法院的行政审判司法建议大多受到行政机关冷遇。

2、内容类型。

W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议涉及的内容类型主要有：（1）针对普遍存在的行政程序瑕疵提出司法建议；（2）针对行政机关不积极应诉或应诉能力、水平存在不足提出司法建议；（3）针对行政机关不履行责令重作判决提出司法建议；（4）针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议；（5）针对协调（或驳回起诉）案件中行政执法存在违法提出司法建议。

②3、操作程序。

以W市中院为例，行政审判司法建议的一般操作程序如下：（1）合议庭讨论决定是否提出行政审判司法建议以及所要反映的问题；（2）案件经办人起草行政审判司法建议文书，由行政庭负责人审核，报分管院长批准同意后送达，视情况抄送当地人大、政府以及其上级部门；（3）行政庭的内勤人员将行政审判司法建议（及反馈意见）情况进行登记备案；（4）不定期向市人民政府汇报行政机关未予以反馈的情况；（5）由市人民政府法制办公室督促反馈。

4、文书质量。

从收集到的W市中院19份行政审判司法建议函来看，文书内容具有针对性和建设性，分析问题与改进措施有事实和法律依据，并提示行政机关在一定期限内将落实情况予以反馈。

从收集到的基层人民法院16份行政审判司法建议函来看，部分行政审判司②根据Z省高级人民法院的《行政审判司法建议指南》，行政审判司法建议的内容类型还有针对作为被诉行政行为依据的其他规范性文件不符合法律法规规章规定而提出在今后的执法中排除适用或修改的司法建议、针对被诉行政行为不合理且影响到当事人合法权益实现提出司法建议、针对案件协调方案提出司法建议。

法建议的内容过于简单，缺少有理有据的分析；部分行政审判司法建议没有限定反馈期限或没有提示行政机关予以反馈；等等。

5、落实情况。

对行政审判司法建议的具体落实情况作进一步考察。

从20件反馈意见来看，有关针对行政程序瑕疵、行政机关应诉提出司法建议的反馈意见虽均表达了“已经整改，今后将不再发生类似问题”的意思，但只有部分行政机关将具体整改情况告知人民法院，有部分行政机关则没有予以告知。

有关针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议的反馈意见一般仅表达了将会认真解决所反映的问题的意思，而没有告知具体结果。

需要指出的是，从反馈意见中尚难以判断出行政审判司法建议是否真正产生了效果。

二、行政审判司法建议的功能及其实现过程功能，即事物或方法所发挥的有利的作用或效能。

③法律制度的目标抑或功能是法律制度的灵魂。

对行政审判司法建议的功能及其实现过程进行分析，有助于理性地认知行政审判司法建议，有助于解决行政审判司法建议制度运行中存在的问题。

（一）预期功能和客观效果1、预期功能2007年最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》明确指出“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会安定与和谐，增强全社会法律意识，建设法治③章剑生：《现代行政程序的成因和功能分析》，载《中国法学》2001年第1期，第85页。

社会，发挥了重要作用。

”从中可以看出，最高人民法院对司法建议所期待的功能主要有两个方面：一是化解矛盾纠纷，促进社会安定与和谐；二是提高社会管理水平，推进法治社会建设。

从行政审判的视角来看，行政审判司法建议的功能可归纳为：第一，化解行政争议，促进社会和谐稳定；第二、提高依法行政水平，推进行政法治建设；第三，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

上述三个功能是融合为一体发挥作用的。

2、客观效果从W市两级人民法院2009年度行政审判司法建议涉及的内容类型来看，上述三项预期功能在一定程度上均已得以体现。

第一，W市两级人民法院针对与被诉行政行为有关且需行政机关处理的问题提出司法建议一般是基于化解行政争议而促进社会和谐稳定的考虑。

第二，W市两级人民法院针对普遍存在的行政程序瑕疵、行政机关应诉问题、协调等案件中行政执法违法提出司法建议，其目的是使行政机关避免类似情况再次发生，提高依法行政的水平。

第三，W市两级人民法院针对行政机关不履行责令重作判决提出司法建议就是发挥维权功能的典型范例。

从发出的数量和结果来看，行政审判司法建议在实现提高依法行政水平功能方面取得了相当的成绩。

在预期功能之外，实践中人民法院提出行政审判司法建议有时还参杂着其他考虑，即行政审判司法建议事实上还存在其他作用。

试举一例来说明。

福建省福安市人民法院在审理行政案件中采取司法建议先行的方法，即法院在判决前对已确定的违法具体行政行为提出行政审判司法建议，行政机关接到司法建议后针对司法建议中提出的问题及时做出变更或撤销原不当的具体行政行为，从而促成原告撤诉。

④笔者认为除此之外恐怕还有出于避免判决撤销行政行为的考虑。

3、限度问题审视行政审判司法建议的功能定位时，应当认真对待其限度问题。

人民法院在开展行政审判司法建议工作时，要把握好司法功能主义和司法克制主义之间的平衡，要把握好司法权和行政权之间的关系，不能逾越审判权与行政权之间的权力界限。

同时，行政审判司法建议是行政审判职能的延伸，是行政审判的必要补充，要严格控制二者之间的界限，不能以行政审判司法建议代替行政审判。

要处理好行政审判司法建议的限度问题，应当科学合理地确定行政审判司法建议适用范围，应当把握好行政审判司法建议的内容，等等。

（二）功能的实现过程行政审判司法建议是人民法院和行政机关之间“良性互动”的过程，是人民法院和行政机关构建法治理性的权力间对话机制。

⑤行政审判司法建议的过程由两个环节组成：一是人民法院提出司法建议；二是行政机关回应司法建议。

因此，对行政审判司法建议的功能实现过程的分析可以在“发出司法建议——回应司法建议”的框架内展开。

下面以W市两级人民法院为例，对与行政审判司法建议功能实现密切相关的若干问题进行具体分析，总结行政审判司法建议运用中的经验和不足。

④参见何晓慧：《福安处理行政纠纷司法建议先行》，载《人民法院报》2009年6月23日，第2版。

⑤参见田飞龙：《“行政审判白皮书”：建构法治理性的权力间对话机制》，载《人民法院报》2010年1月15日。

1、发出行政审判司法建议。

这一环节中主要有以下三个问题与行政审判司法建议的功能实现密切关联。

（1）人民法院开展行政审判司法建议工作的积极性问题。

从上述有关发出行政审判司法建议的数量可看出，W市中院和个别基层人民法院对行政审判司法建议工作的重要性认识到位，如W市中院行政庭将司法建议作为2009年重点工作来抓，但大部分基层人民法院尚缺乏提出行政审判司法建议的积极性。