Professor Dr. Reinhard Hendler 武汉，2010年10月特里尔大学德国环境法的发展现状一、引言法律和政策很相似。

几年前还具有高度现实意义，体现着新的发展趋势的法律或政策，今天就已成为鲜有提及的过去。

然而，当想到，法本来就是政策转换成的强制性规则时，法和政策在这点上步调一致也就不足为怪了。

环境法问题的现实性转瞬即逝。

这缘于，环境法作为一个相当年轻的法律部门，有着极为旺盛的生命力。

它总是频繁地被修正，不断地增补新的规定。

环境法问题现实意义的流逝，既可以是基于，立法程序的实现和人们对已改变的法律情况的适应。

这种现实意义的流逝也可能是基于，立法程序的失败，而且人们也甘于这种（立法）失败。

只有一种环境法问题例外地显示出其经久不变、延续超过几十年的现实意义。

这种情况出现在，当民众在一个互不妥协的、情绪激昂的民意斗争中，（分别）支持某个法律问题的两个对立立场时。

这意味着，不论立法者采用了哪种解决办法，始终会遗留一个强烈力求改变相关法律规定的反对派。

二、失败的环境法典几年前还在激烈讨论，最终却以失败告终的（德国）联邦立法草案——环境法典，今天已经很少有人提及。

这部环境法典的初衷是将联邦层面上关于环境法核心问题（污染控制、循环经济、自然保护、水源保护、环境影响评估等）的规定进行整合。

这些规定在德国传统上包含在各单项法律中。

原计划，在这部环境法典中能对现有规定，不经实质性改变地进行总结，也就是说不使现有环境法要求显著加重。

本质上，是要精简这些规定，并使其相互协调。

对此，联邦环境部已经起草了一个包括说明理由在内的、全面的法律草案。

并且，几个出版社也已经联合确定了这部期待中的环境法典法学评注的作者团队。

然而，这部环境法典在2009年仍是立法失败了。

这已经是环境法法典立法的第二次失败尝试了。

第一次尝试是在上世纪九十年代。

再次遭遇挫折之后，应当说，至少在可预见的未来，德国将不会再有环境法法典了。

与此同时，2009年失败的环境法典草案中自然保护法和水法的相关规定，稍加改动，以单行法的形式被通过，〔1〕其中涉及到宪法中关于这两个法律领域的联邦和各州之间立法权限划分的新规定。

这个新规定是几年前成功实行“联邦制度改革”的一部分。

〔2〕新的德国联邦水法和自然保护法于2010年3月1日起生效。

然而，其中并没有什么值〔1〕Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542); Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585). Vgl. zu den Neuregelungen beispielsweise Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 2010; Berghoff/Steg, Das neue Bundesnaturschutzgesetz und seine Auswirkungen auf die Naturschutzgesetze der Länder, NuR 2010, S. 17 ff.; Knopp, Das neue Wasserhaushaltsrecht, 2010.〔2〕 2006年8月28日基本法修正案(BGBl. I S. 2034)。

得注意的创新性发展。

对于德国来说特别困难的，甚至也许不可能实现的，就是在联邦层面上建立一部环境法典，因为这关系到联邦的国家组织（结构）。

除了联邦以外各州也能行使环境法范围内的立法权。

联邦各州担心，即使他们拥有宪法赋予的权力，可以在有限的范围内保持与环境法典的不同，但利用环境法法典的建立，联邦的地位仍将得以加强（基本法第72条第4款第1句3至5）。

此外，一个像建立环境法典这样的联邦立法项目总是伴随着各个政党和政客的权力利益，以及他们打造鲜明政治形象的企图。

这更加重了由联邦制国家组织结构所造成的困难。

三、新化学药品法（REACH法案）2007年6月1日欧盟REACH法案〔3〕生效。

REACH这个词是化学品注册、评估和授权的缩写。

REACH法案是关于化学药品安全以及由此对人类健康和环境的保护。

该法案不要求在国家法层面上进行移植转化，而是直接适用于欧盟所有成员国（里斯本条约〔4〕第288条第2句)。

本质上该法案导致了欧洲化学品法一次深入彻底的改革重组。

为了该法案的实施，欧盟成立了一个特别行政机关，即在赫尔辛基（芬兰）的欧洲化学物品管理署（简称ECHA）。

REACH法案规定，原则上所有化学物品都要进行注册（REACH法案第5条至第39条）。

注册责任属于物品的生产商和进口商。

他们有义务，向欧盟化学物品管理署送交林林总总涉及各种物品危险性问题的数据记录（所谓的注册档案）。

数据获取需要价值不菲的试验流程（包括动物试验），这首先会对中小型企业产生巨大的经济负担。

这一负担取决于必要的测试费用。

这些测试将针对该化学物品的产量及其（依据临时评估）对健康和遗传特征造成的危害。

除例外情况以外，登记注册和与此密切相关的数据记录备案，都是相关化学物品能够生产或投入市场的前提条件。

这里适用的是“无登记，不（得进入）市场”的原则。

基于呈报的记录，欧盟化学物品管理署将在各成员国主管机关的合作下完成相关化学物品的评估。

使用特殊危险品，要求通过欧盟委员会的许可。

对某些特殊的危险品可以规定限制（包括禁止）其生产、流通和使用（REACH法案第67至73条）。

在许可和限制决定中，要考虑各种物品的社会经济利益，以及是否存在（危害较小的）可替代的物品。

我所在的特里尔大学环境和技术法学研究所，曾于2007年9月主办了关于当时刚实施不久的REACH法案的学术研讨会，〔5〕媒体那时的主要兴趣就在于，是否新的化学药品法中也列入了所进口的中国儿童玩具里的有害物质。

但是，这个问题必定是令媒体们失望的否定答案。

虽然产品（包括儿童玩具）进口也有义务将产品包含的化学物品在欧盟化学物品管理署登记注册，并呈交必要的数据记录。

但是这个义务只是存在于，当物质在正常或者合理的可预料的使用条件下会释放出来时（REACH法案第7条第1款）。

比如口红就是这种情况，但儿童玩具不是。

不过例外情况下，欧盟化学物品管理署有权要求进口产品的登记资料。

相应的特例情况应当满足几个前提。

其中之一是有理由认为，产品中的一种物质将会释放出来，而且该释放物质对人的健康或环境有危险（REACH 法案第7条第5款）。

〔3〕Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.12.2006 (ABl. EU Nr.L 396 vom 30.12.2006, S. 1).（译注：即欧盟化学品注册、评估、许可和限制法案。

）〔4〕AEUV 是欧盟工作基础协定（也称里斯本协定, 原欧共体建立协定至此作废）。

〔5〕Hendler/Marburger/Reiff/Schröder (Hrsg.), Neues europäisches Chemikalienrecht (REACH), 2008.由于欧盟成员国的注册商业企业，特别是化工产业，担心通过REACH法案将负担巨额的成本，也不利于在国际中的竞争。

所以他们多年来一直反对这个（当时还在）计划中的法案，而且最终（通过时）一些当初规定的法律方针也有所减轻。

法案通过后这种（反对）形势就立刻平静下来。

相关的商业企业基本上接受了新法案，并为其做好了充分准备。

REACH法案是一个立法程序如何伴随着热闹、活跃的公众争论的例子，但是，（立法程序）结束后便很快又离开了公众的视线，只有一些专家还（对此）继续关注。

四、核能利用一个对德国环境法问题始终具有现实意义的例子是以电力供应为目的的核能利用。

德国核能法在1959年通过时，在这部法中规定的核能利用还是很先进的、面向未来的。

然而这种情况在随后的时间即发生了根本变化。

早在几十年前，德国就对核能利用进行了激烈的讨论。

这一至今还在继续的公开争论爆发于上世纪70年代。

当时形成了一个“反核电运动”，其表现是大规模的示威游行，其中部分是以暴力的方式对抗核电站的建立。

这一运动实质上还推动了一个新的绿色政党的建立，该党从此在民主选举中获得了可观的支持率。

1986年的切尔诺贝利（乌克兰）核反应堆事件进一步增强了德国废弃核利用的决心。

这期间广大民众与核能利用存在一个根深蒂固的矛盾。

这与邻国法国则惊人的相反，法国大部分的电来自核电站，而在法国民众中却没有显著的抗议。

相反，德国民众对核能利用极为广泛的批判性态度还左右了政策和立法。

那届基于1998年联邦选举而执政的、由社民党和绿党联合组成的联邦政府，与其他以前的政府不同，坚决地结束了核能利用。

然而，四个在德国从事核电站的大能源集团则宣布，对于法定无条件废除核利用提出巨额赔偿要求。

虽然法理上不能绝对确定是否这一要求能够得到法院支持。

然而联邦政府不愿冒着高额的经济风险。

因此，他们接受了和核电站运营商的谈判，2000年订立了所谓的核能共识。

在这个核能共识中商定了时间上分步骤终止核能利用及其基本形式。

基于这个协议2002年通过了所谓的终止核能使用法〔6〕，此法包括了对核能法权威性的、广泛深入的修改。

根据当前的法律状态德国不允许建立新的核电站（核能法第7条第1款第2句）。

对现有的核电站，则限制其运行时间。

该限制出自对各核电站适用某个确定的、仍允许生产的剩余电量。

在完成了这个电量的生产后该核电企业必须停止生产。

但是按规定，一个核电站的剩余电量可以转让给另一个核电站。

当然，仍允许生产的剩余电量总量是不能提高的（核能法第7条第1a款第2句结合附件3）。

在这个法律规定通过时，当时国会里的反对派已经预先宣布了在政府换届时将会撤销终止核能利用的决定。

相应的政府换届在2009年联邦议会选举后完成。

从此对核能法的修改就再次引起激烈争论。

但是新联邦政府也意见一致地，不打算改变已生效的对继续建立核电站的禁令。

而是计划，将德国现有的17家核电站的运营时间平均延长12年，同时还要确保，采取现代化手段，持续保障核电站的安全。

目前正在形成针对运营时间延长的公开性抗议，并且已经举行了示威游行，尽管迄今为止相对而言参加人数有限。

此外，现在国会反对派已经表示，在政府换届时将再废除这一可能出现的延长（核电站）运营时间的决定。

〔6〕 Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom22.4.2002 (BGBl. I S. 1351).根据联邦政府的意图，对核电站运营企业因运行时间延长而获得的额外收益，应当部分地征收附加税。