基础设施建设项目初步方案一、项目概况福建省某高速公路，总投资约117亿元（含征地拆迁投资52亿元），不包含公共服务配套设施建设费用。

二、采用PPP模式的必要性和可行性分析1、采用PPP模式的优势①推动政府职能转变，整合利用社会资源，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率。

②建立合作机制，理清政企关系。

PPP模式中政府方和社会资本方是一种长期稳定的合作关系，双方通过签订协议规范了各自的权利与义务，各自承担最有能力承担的风险，通过权责的明确，提高项目整体效率。

③项目投融资、建设和运营可一次性捆绑招标和实施，不仅可加快项目建设、提高产品供给效率，也有利今后的运营和管理。

④提高财政资金使用效益，有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

2、PPP模式的必要性①43 号文重点推行 PPP 模式。

为加强地方政府性债务管理，国发〔2014〕43 号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。

②化解地方政府债务。

在当前财政收入增速下降、政府性债务规范清理的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到限制，本项目采用PPP模式实施，有利于完善财政投入和管理收入，提高财政资金的使用效益，符合代际公平原则，弥补当期公共财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

3、PPP模式的可行性①国家、省及地方相关政策法规的可行性《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式；《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）明确“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”，且操作模式的选择上包含了准经营项目、非经营性项目；《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》明确“鼓励县级以上人民政府将交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗和养老服务等基础设施和公用事业项目，以特许经营的方式实施PPP试点”；《XX市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任且适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。

”②本项目对社会资本的吸引力分析本项目投资周期长、金额大，所有的投资人都会慎重考虑投资所在地的环境。

目前PPP模式在福建地区发展较为迅速，相关政策法规配套相对成熟，政策风险较低。

但本项目中拆迁安置费用占比过高，若不能在回报率上有所提高或者项目合作内容上做调整，本项目对社会资本的吸引力有限。

3、财政可承受实施方案相对成熟后将进行财政承受能力论证，从近5年XX市一般公共预算支出以及目前拟实施和已实施的PPP项目预估，本项目和XX市已实施的其它PPP项目的财政支出占一般公共预算支出的比例接近于10%。

（待方案初步确定后开展）4、物有所值实施方案相对成熟后将进行物有所值评价，从本项目实际情况，对比物有所值评价指标体系，如全生命周期整合程度（项目投融资、建造、运营和维护充分整合）、风险识别与分配（全生命周期内风险可以在政府和社会资本之间合理分配）、潜在竞争程度（对社会资本的竞争力）、政府机构能力（政府已经有成功落地的PPP案例）、项目规模（项目投资额较大）、预期使用寿命长短（项目使用寿命大于40年）等因素，本项目在物有所值定性评价上基本能通过论证。

（待方案初步确定后开展）二、初步方案主要边界条件1、项目实施机构和政府出资人代表XX市政府授权某一职能部门作为项目实施机构，负责监督和管理本项目投资、建设、运营与移交工作，以及协调本项目的立项、可研、环评、土地等各种项目前期手续工作。

授权市属国有企业作为政府出资人代表，履行出资义务和项目公司监管权利。

2、项目公司股东结构、出资比例根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）第二（三）条款“投资者按照市场化原则出资，按约定规定独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。

”，市政府可授权市属国有企业作为政府出资人代表与社会资本组建项目公司，亦可由社会资本独资成立项目公司。

从PPP项目相关规定上，允许政府完全不出资，而从项目本身出发，为了更直接地了解项目的运作及收益情况，通过参股项目公司以便更好地实现知情权，故建议政府在本项目中占一定比例，股权比例的确定可考虑以下因素：（1）政府方占股比例一般不高于50%，且不具有实际控制力和管理权；（2）根据本项目的专项基金额度来测算股权比例（若有）；（3）通过市场测试，向潜在感兴趣的社会资本充分摸底，在综合考虑社会资本预期的基础上适当调高，调动社会资本的积极性（政府股权投资相当于前补贴）。

3、合作期限根据财政部和福建省关于PPP项目的相关规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。

项目合作期限设定应考虑如下因素：（1）财政承受能力。

XX市本级PPP项目较多，每年PPP项目付费额占XX市一般公共预算支出接近10%，为通过财政承受能力论证，应设置高于15年的合作期限。

（2）项目投资回收期。

根据以下的设想，回报机制主要以可用性服务和绩效服务费方式回收投资成本和合理利润，项目投资回收期较稳定，均能短于合作期限。

（3）项目可融资性。

本项目投资额较大，社会资本参与本项目投资基本上不会全额用到自有资金，故项目必然涉及到再融资。

从福建省金融机构了解到，政策性银行对于PPP项目的融资期限一般在10年以上，但一般不超过20年（经营性高速公路、成熟的市政公用领域除外），商业银行对于PPP项目的融资期限一般不超过7年，对于特定行业（如水利行业）的项目有一定放宽。

项目合作期限设定时应充分考虑可融资性，提高社会资本积极性。

4、资金来源（1）项目公司资金来源①股权融资：根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）“其他项目的最低资本金比例为20%”的规定，故设定社会资本和政府出资人代表按照股比等比例提供不少于投资总额20%自有资金，自有资本金按建设进度逐步到位。

②债务融资：除自有资金外的资金由项目公司负责融资，社会资本根据需要提供金融机构认可的融资保证；若除自有资金外的资金无法实现项目融资，由社会资本通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。

（2）政府付费资金来源扣除使用者付费外，其他的缺口性资金均由财政性资金支付，并纳入跨年度财政预算，具体操作如下：本项目实施后可收储的可出让用地约600亩，政府在项目合作期限内逐步依法出让，土地出让金进入国库后按照政府基金预算——土地基金预算安排扣除法定提留金（21.5%）后依法列支给XX公司，专项用于本项目建设开发（支付顺序：征地和补偿支出、土地开发成本支出、城市建设支出），不足部分和本项目的绩效服务费从一般公共预算支出中列支。

5、运作方式本项目较适宜采用PPP模式中的BOT模式实施。

市政府或其授权的实施机构通过竞争性方式选定社会资本后，由政府出资人代表和社会资本合资在项目所在地组建项目公司，项目公司负责项目投资、融资、建设、运营、移交。

6、合同结构（1）市政府授权市住建局（暂定）作为本项目的招标人单位和项目实施机构，授权XX公司作为政府出资人代表；（2）招标完成后，实施机构与中标投资人、政府出资人代表共同签订《PPP项目合同》，政府出资人代表与中标投资人签订《股东协议》；（3）政府出资人代表与中标投资人在项目所在地合资成立项目公司；（4）实施机构与项目公司正式签署《PPP项目合同》；（5）融资主体（项目公司的股东或项目公司）与融资机构签署融资协议；项目公司与具备相应资质的中标投资人签署施工合同、后期运营维护合同（若中标的投资人不具备相应资质或能力的，由项目公司依法招标确定中标单位并签订相应合同）；项目公司和保险机构签署保险协议（若有）；（6）项目公司负责项目的融资、投资、运营、移交等工作，财政局根据考评情况支付服务费。

7、回报机制项目定位为准经营性项目，采用可用性服务费+绩效服务费+使用者付费的形式，可行性缺口补助款为（可用性服务费+绩效服务费-使用者付费中的政府方分成）。

（1）可用性服务费:指项目公司为本项目建设符合适用法律及相关协议规定的竣工验收标准的公共产品所应得的服务收入。

主要包括：全部投资额、融资成本、税费及必要的合理回报。

将项目的投资额和建设期利息总和分摊到运营期支付给项目公司，支付的比例可以等额支付，或者由社会资本自行竞争每年支付的比例（政府可以对每年支付的上限值做约定）。

备注：在建设期间将完成本项目部分土地出让，按照上述的操作程序，交由XX公司列支的土在地基金预算可作为项目可行性缺口补助在建设期支付给项目公司，相应的计算可用性服务费时扣除该笔已支付的款项。

（2）绩效服务费：指项目公司为维持本项目可用性之目的提供符合相关规定的绩效标准的运营维护服务，所应得的服务收入。

本项目绩效服务内容具体包含但不仅限于以下内容：道路管养、设施的管理和维护等。

绩效服务费设置上限值，由社会资本竞争确定。

运营期内，成立专门的考评小组，通过常规考核（每季度）和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果计算出绩效考核系数反馈项目实施机构。

支付的绩效服务费=中标的绩效服务费*绩效考核系数，若连续两次（半年）考核分数低于60分，不予支付项目公司绩效服务费，且需要从当期可用性服务费中也扣减相应服务费（如1000万）。

考核分数与绩效考核系数对应关系如下：（3）可经营性项目若本项目授予项目公司红线范围内可经营性项目，通过收入和运营支出测算，由社会资本对收益（收入-支出）进行保底竞争，该部分收益由项目公司与实施机构分成，分成比例暂定50%：50%（或通过竞争）。

实施机构的分成金额在每年支付给项目公司的可用性服务费中抵扣。

（4）其他运营项目。

如未来政府或社会资本计划对本项目红线范围内的其他项目（资源）进行运营，在报经市政府批准后，由项目公司与政府就该经营和收益分享机制等事宜充分协商，达成一致后实施。

同时明确此等经营性业务的开展不得影响本项目的实施，也不得有任何影响公共利益或公共安全的行为。