国有建设用地使用权出让合同文本解读
雷爱先
2008年4月29日，国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（国土资发[2008]86号），自2008年7月1日起执行。
一、发布实施2008合同文本的背景
出让合同文本制订和完善的过程
1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令）第8条明确规定，土地使用权出让应当签订出让合同。《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（国务院第56号令）也提出了同样要求。
1994年合同文本
1994年，原国家土地管理局、国家工商管理局发布《国有土地使用权出让合同》示范文本。根据用地者和土地条件的不同，1994年合同文本将出让合同划分为4类：
1、宗地出让合同；
2、成片开发土地出让合同；
3、划拨土地使用权补办出让合同；
4、外商投资划拨土地使用权合同。
1994年合同文本的局限性
一、与《城市房地产管理法》相关规定不一致
1、外商投资企业用地缴纳场地使用费的方式已纳入土地租赁范围，可以通过租赁协议进行约定，不一定需要通过外商投资划拨土地使用权合同进行约定；
2、房地产法规定，划拨土地使用权转让补办出让手续应由受让方直接办理出让手续，这与一般宗地出让的差异很小，不必再通过划拨土地使用权补办出让合同进行约定；
3、成片开发土地的情况较少，且成片开发土地出让合同与宗地出让合同的区别，主要是转让时对土地开发条件的要求略有不同，而转让条件可以在宗地出让合同中分列。
二、1999年《合同法》出台。国有土地出让合同作为平等主体之间订立土地使用权利义务关系的协议，也应遵循《合同法》的一般原理。
2000年合同文本
2000年，国土资源部与国家工商行政管理总局依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《合同法》等法律法规，对1994年合同示文本进行了修订，发布《国有土地使用权出让合同》示范文本，2000年10月31日执行，1994年出让合同文本同时废止。
2000年合同文本的总体框架
一、合同正文。10章45条
1、总则
2、出让土地的交付与出让金的缴纳
3、土地开发建设与利用
4、土地使用权转让出租抵押
5、期限届满
6、不可抗力
7、违约责任
8、通知和说明
9、适用法律及争议解决
10、附则
二、合同附件（出让宗地界址图）
2000年合同文本的重要意义
到2008年7月1日新的合同文本启用，2000年合同文本在全国使用了近8年。在近8年的国有土地出让实践中，全国各市县均依据2000《出让合同》文本签订出让合同，对保护双方合法土地权益，合理开发利用土地，促进土地市场规范发展，发挥了重要作用。
2006年合同补充协议示范文本
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定：“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，对工业项目用地必须有投资强度和开发进度等控制性要求”。“要按照集约用地的原则,调整有关厂区绿化率的规定,不得圈占土地搞花园式工厂”。
2006年，国土资源部与国家工商管理总局又发布实施了《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本，7月1日实施。2006年合同文本共16条，对出让土地上建设项目的竣工时间、投资总额、投资强度、宗地容积率、建筑系数、工业项目用地中非生产性设施用地比例、闲置土地认定、终止履行合同、改变合同约定的用地条件、违约责任等进行了明确约定。
2006年7月1日到2008年7月1日两个合同文本同时使用
从2006年7月1日合同补充协议文本实施，到2008年7月1日新的合同文本启用，各地必须依据2000年和2006年两个合同文本的要求，签订出让合同。
近年来法律政策对出让的要求
一、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
二、《物权法》
2007年3月16日，《物权法》出台，10月1日实施。《物权法》第三编《用益物权》第12章《建设用地使用权》中，对建设用地使用权的名称、设立方式及建设用地使用权出让合同的主要内容进行了系统规定。
1、建设用地使用权可以分别在土地的地表、地上或者地下设立，明确建设用地使用权明确是一个空间概念。
2、可以采取出让或划拨方式设立建设用地使用权，严格限制以划拨方式设立，将出让作为设立建设用地使用权的主要方式。
3、建设用地使用权出让合同，一般包括七项内容：
（1）当事人的名称与住所
（2）土地界址和面积
（3）建筑物构筑物及其附属设施占用的空间
（4）土地用途
（5）使用期限
（6）出让价款及支付方式
（7）争议解决方法等。
4、建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠予或者抵押。
三、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）
四、《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发[2007]236号）：对建设项目开发周期、廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地比例等提出了明确要求。
五、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号）进一步明确要求：土
地出让合同要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容；供应住宅用地要将单位土地面积的住房建设套数、住宅建设套型等规划条件写入出让合同或划拨决定书。
发布实施2008年出让合同文本
为落实《物权法》和国务院3号文件要求，进一步明确建设用地使用权人的土地权利，保护建设用地使用权人的土地物权，加强合同管理，通过出让合同的履行落实政府土地调控政策目标，促进节约集约用地，对2000年和2006年文本进行制订完善，发布实施2008年合同文本。
二、合同文本的总体框架
合同正文
2008年合同文本包括三部分：合同正文、附件和合同使用说明。
一、合同正文：9章46条
1、总则
2、出让土地的交付与出让价款的缴纳
3、土地开发建设与利用
4、国有建设用地使用权转让出租抵押
5、期限届满
6、不可抗力
7、违约责任
8、适用法律及争议解决
9、附则
合同附件
1、出让宗地平面界址图
2、出让宗地竖向界限图
3、市、县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。
合同使用说明
《国有建设用地使用权出让合同使用说明》中，对出让主体、出让客体、12个合同条款的填写及合同解释权等作了16项详细说明。
注意两点：
1、结合合同文本内容，进一步理解《使用说明》涉及的政策点进行，以正确签订合同；
2、不要将《合同使用说明》作为出让合同内容。
三、重点条款解读和相关政策探讨
出让合同的名称
1、《物权法》对国有建设用地使用权进行了专章规定，按照物权法定的原则，物权的种类和内容必须由法律做出规定，出让合同的名称也应与《物权法》规定的建设用地使用权的名称一致，因此，2008年合同文本将2000年和2006文本中的“国有土地使用权”的表述，修改为“国有建设用地使用权”。
2、国有土地使用权出让，实质上是国有建设用地使用权出让。
出让合同的法律政策依据
一、法律规定
1、国务院第55号令明确了出让合同的民事性质。
1990年实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者