地方性法规立项过程中的公众参与—以广东为例——姚小林（广东商学院法学院副教授，法学博士）[摘要]立法的公众参与程度与各国立法模式存在必然关联。

我国虽然主要采用立法的计划模式，但也开始了地方性法规立法的公众参与探索，其中广东省地方性法规立项的公众参与走在全国前列。

应当进一步加强地方性法规立项的公众参与机制建设，在公众参与的主体构成、角色定位、事项范围、参与方式、途径和程度、效果监督以及立法技术等方面加强制度完善。

[关键词]地方性法规；立法立项；公众参与[中图分类号]DF01[文献标识码]A[文章编号]1003-7462（2009）03-0062-06公众参与的广东地方立法实践一直走在全国前列，这不仅体现在广东省人大及其常委会的地方性法规立法活动中，也体现在广州市、深圳市等较大的市人大及其常委会的地方性法规立法活动中，还体现在广东省人民政府和广州市、深圳市等较大的市人民政府的地方政府规章立法活动中。

1998年6月，广东省人大常委会将《广东省物业管理条例》（征求意见稿）全文登报，并邀请部分业主、业主委员会委员和物业公司代表等举行座谈会；1999年9月9日，20名来自广东省社会各界人士就《广东省建设工程招标投标管理条例（修改草案）》进行全国首次立法听证。

[1]462006年3月，12名未成年人以《广东省预防未成年人犯罪条例》草案起草小组成员的身份全程参与立法，其中他们提出的8条立法建议被吸收进该法草案，开启了公众直接参与地方立法的先河。

[2]621998年6月1日，《广东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规规定》第六条规定：“一切国家机关、政党、人民团体、社会组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议和意见。

”公众的立法参与权第一次得以在地方性法规中确认，这明显早于2000年《中华人民共和国立法法》关于公民立法参与的法律规定。

2001年10月17日，《深圳市人民代表大会常委会听证条例》成为全国首部规范和保障公众立法听证权的地方性法规。

2006年1月18日，《广东省地方立法条例》的修改进一步确认1998年《广东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规规定》所规定的公众立法建议权。

2007年1月1日生效的《广州市规章制定公众参与办法》成为全国首部关于公众立法参与权保障的单行法律，它在第二条和第九条分别明确地提出了“公众参与”和“公众的立法参与权”概念。

2008年11月19日，广东省人大常委会发布“关于公开征求对《广东省第十一届人大常委会立法规划项目（2008年—2012年）（征求意见稿）》意见的公告”，广东省地方性法规立项的公众参与正式拉开序幕。

[3]但不可否认的是，我国公众参与地方立法实践还主要限于正式立法程序启动前的立法准备阶段，特别是立法草案的起草环节，而欠缺关于地方立法立项环节的公众参与广泛实践，本文拟以广东省为例，就62··我国地方性法规立项的公众参与问题进行初步的探讨。

一、立法模式与地方立法的公众参与根据现代汉语词典的解释，所谓立项就是指“某项工程经有关部门批准为建设项目。

”[4]778在现代法治社会，立法活动是一项非常复杂的系统工程，立法立项就处于这个系统工程的前期、即立法准备阶段的第一个环节，属于法律案起草的必要前置程序，它主要涉及立法项目的征集、筛选、审定以及立法规划与立法计划的编制和执行等方面的内容。

而按照西方传统的代议民主制原则，立法活动是国家代议机关的专门活动，由民意代表代表公众行使立法权，这种民主制实施的结果之一就是少数精英政治，它会忽视甚至轻视公众的立法参与活动。

正如美国学者佩特曼指出的，这种“民主理论不再集中关注‘人民’的参与，不再关注普通人的参与活动……，少数精英的参与才是关键的。

”[5]98但随着当代参与式民主和协商民主理论的兴起与实践，特别是随着社会主义国家人民政权的出现和法律政治文明的进展，公众不再是立法的旁观者，立法民主的公众参与作为国家专门立法活动的补充形式不断得到重视和运用。

彭真委员长曾指出，我国的人大立法“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中；要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。

不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。

”[6]303-304当代各国立法的公众参与必然涉及公众与立法机关的两方面互动内容：一是指公众以各种不同的途径和方式实际地参与到立法立项、法律的起草、法案的审查和通过以及法律实施等诸多立法环节并提出相关的意见和建议；二是立法机关决定是否采纳公众的立法意见和建议并予以及时反馈的活动。

公众的立法立项参与仅仅属于立法的公众参与的某一环节和程序，它的必要性和可行性取决于各国不同的政治传统和宪政体制。

正是由于各国不同的政治传统和宪政体制，决定了各国必然采取不同的立法模式，进而影响到公众立法参与机制的不同选择。

一般而言，现代民主共和体制比传统的君主专制更重视民意的传达和公众的立法参与。

据考察，如果把现代民主共和制的立法机制的运行过程，看作是产生出符合人民利益的合格的立法产品以满足社会发展需要的动态过程的话，我们就会发现世界各国存在两种典型的立法运行模式，即立法的市场模式和立法的计划模式。

[7]97-104其中，立法的市场模式是指立法需求和立法供给通过“竞争”和“价格”等市场机制来实现。

一方面，立法需求者，如公民、企业和利益集团等为了自身利益进行广泛的院外活动，通过游说、提供选举资金、支持参选人、起草法案等方式影响议会立法；另一方面，立法供给者———民意机关代表通过立法承诺，制造和提供符合某些利益集团的法案和法律。

发达资本主义国家多采用此模式，公民参与立法多通过非政府组织和政党选举活动进行，立法机构成为各种利益交易和妥协赤裸裸的竞技场，这种模式容易忽视特定利益集团外的群体权益。

立法的计划模式则是将立法需求和立法供给通过计划机制来实现，强调立法规划和立法计划的重要性，这些立法规划和立法计划都是由特定的权力机关或法律供给者自身制定的，公民通过其民意代表而将自身排除在立法活动之外，而立法就成为特定立法者的专门活动。

社会主义国家和一些民族民主主义国家多采用此模式，这种模式存在公众参与立法不足的弊端。

我国基本上采取立法的计划模式，但是随着社会主义市场经济体制的逐渐确立和民主法制建设的不断完善，已逐渐吸收这两种模式的优点，在坚持计划模式的基础上扩大公众参与立法的程度和范围，越来越重视和满足不同利益群体的不同立法需求。

与立法的计划模式相适应，目前我国的地方性法规立项活动主要集中在立法规划与立法计划的起草、制定与审查，但是由于这些活动属于地方各级人大及其常委会的法定职权，因此公众参与地方性法规的立项活动就集中在立法规划与立法计划制定前后的有关活动，如提出立法项目的建议、关于立法规划与计划的意见，或者通过法律草案起草机关和个人提出间接参与立法的立项活动。

就广东而言，《广东省地方立法条例》在第三条和第六条分别规定：“地方立法应当体现人民的意志，发扬63··社会主义民主，发挥省人民代表大会代表的作用，保障人民通过多种途径参与立法活动。

”“一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议。

”[8]但是，此条例主要规定的是公众在地方性法规立法准备阶段———立法年度计划编制前的立法项目建议权，它既没有明确规定公众立法立项建议权的具体途径和方式，更没有明确规定地方性法规立法规划编制方面的公众参与问题。

即使深圳市2001年通过的《深圳市制定法规条例》和《深圳市人民代表大会常委会听证条例》，也只是规定了公众在法规议案起草过程中的建议权和听证权，而没有法规立项方面公众参与的制度设计。

而《广州市规章制定公众参与办法》第二条虽然明确规定立法的“公众参与”，就是指“公众参与规章立项、起草、审查、实施等环节并提出意见，行政机关决定是否采纳并及时反馈的活动”[9]127，其中就包括规章立项的公众参与，但是这仅限于政府行政规章立法过程中的公众参与，效力范围非常有限，对地方性法规立项的公众参与立法仅具有借鉴意义。

因此，我们仍有必要系统探讨地方性法规立项过程中的公众参与机制的完善问题。

二、地方性法规立项过程中的公众参与机制地方性法规立项的公众参与机制一般涉及参与主体、参与事项范围、参与方式与途径以及公众监督等方面的构成要素，它与地方性法规草案确立阶段的公众参与相衔接。

1、关于地方性法规立项的参与主体。

从各地立法规则的规定来看，一切社会组织和公民都享有地方性法规的立法项目建议权，但外国人被排除在外。

不过应注意，向地方人大常委会提出立法规划和计划建议的有权主体与地方性法规案的提案主体存在重合性，包括人大主席团、人大常委会、人大常委会主任会议、地方人民政府、人大专门委员会、一个代表团或10名以上的人大代表联名、人大常委会组成人员5名以上联名等，这些主体不属于本文所涉及的地方性法规立项参与主体的公众范畴。

《广东省地方立法条例》虽然规定一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议，但是立法有权主体与参与主体存在严格的区分。

因为他们各自的立法建议权存在实质上的不同，惟有有权提出地方性法规案的机关或者人员才能根据年度立法计划组织起草地方性法规草案，而其他任何机关、组织、公民则只能通过这些特定机关和人员提出地方性法规草案的建议稿。

2007年《甘肃省人大及其常委会立法程序规则》虽然规定一切机关、企事业单位、社会团体、公民均可以直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目，但由于地方性法规的立项审批和决定权以及法案的起草权仍掌握在有立法权的特定机关和人员手中，因此公众参与地方立法立项的范围非常有限，主要体现为关于立法项目的建议权。

笔者认为，公民直接参与立法立项的范围有必要扩展到立法规划与计划的建议方面。

2、关于地方性法规立项的参与事项范围。

《广东省地方立法条例》没有明确规定公众参与地方立法立项的范围，即没有就公众可以就哪些事项向有权主体提出立法项目建议做出列举式或概括式的法律规定。

那么，普通公众是否可以就属于地方性法规立项的所有事项行使立项参与权呢？从法理上说，公众可以就所有涉及地方性法规的立法事项提出立项建议。

但是，立法机关应就公众参与立法的立项范围做出提示性建议，以规范建议权的滥用、提高立法效率并从程序上保障高质量的立项建议获得立法机关的重视，特别是应就涉及公众利害关系、对本地经济社会发展产生重大影响的事项主动向公众和专家征集地方性法规立项建议书与可行性论证报告。