城市新建大型居住社区的管理困境与创新治理导读：近年来，我国的住房保障体系逐步完善，大型居住社区是这一体系的重要载体。

然而，由于大型居住社区在区位布局、配套建设、规模范围、人口结构、人口增速等方面与一般居住社区具有较大差异性，给基层社会治理带来了巨大的挑战。

这需要着力于完善制度建设、转变政府职能和管理方式、夯实基层基础自治力量，形成政社分离又合作的关系，构建自治与共治的新型社区治理模式。

关键词：居住社区；沟通协调；“镇管社区”；“社会隔离”居住问题是民生事业中的一个重要方面。

实现“住有所居”是党和政府在新时期新阶段推进民生工程、加强社会建设的一项重要目标。

为此，党中央和国务院出台了一系列政策，各地方政府也制定了相应的实施措施。

保障房建设一般存在两种主要形式，一种是分散型，即由开发商在新建小区提供一定比例的房源作为保障房（政府提供补贴）；另一种是集中型，即政府规划一定面积的区域作为保障房基地，集中建设保障房。

由于我国政府在过去一段时期忽视保障房供给，住房问题积累成疾，实现短期内解决问题的有效方式就只能是集中、快速增加保障房数量。

作为改革开放的前沿阵地，上海市浦东新区通过集中规划建设大型居住社区，落实保障房政策，逐步实现中低收入群体“住有所居”的愿景。

一、浦东大型居住社区现状（一）浦东大型居住社区的基本情况自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规划选址和分阶段建设，共在9个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。

到2012年已建和在建的34个大型居住社区基地，总规划用地106.58平方公里，规划人口235万。

浦东新区作为上海市的郊区，也成为大型居住社区基地规划和建设的重要区域之一，先后分三批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人口近90万。

2012年已建和在建5个基地、10个大型居住社区，规划人口65万。

这些方面大致占上海市总量的四分之一。

具体来看，2008年规划选址的曹路、三林、周康航3个大型居住社区基地，居民已经陆续入住。

到2012年10月已经签约4.12万户（套）。

其中，曹路镇大型居住社区基地北片已交付使用1.76万套，实际入住4325套、10 255人。

三林镇大型居住社区基地7个地块一期工程的基础设施建设全部竣工，交付使用1.5万套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在装修，实际入住3000人左右。

周康航基地（包括周浦镇、康桥镇和航头镇）办理入户近1万套，航头镇实际入住1341户、3007人；周浦镇和康桥镇入住率都较低。

2010年规划选址的航头拓展基地、惠南民乐、川沙新镇3个基地，其中2个已开工；沪通铁路惠南站和浦东南汇城2个基地，正在规划之中。

这样，8个基地形成了“3+2+3”的格局。

8个基地总用地面积约35.20平方公里，可建住宅面积3281万平方米。

已经建成建筑面积351万平方米，占总规划10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151万平方米。

在建建筑面积364万平方米，占总规划11%，其中安置房291万平方米，经适房173万平方米。

2013年竣工200万平方米，新开工125万平方米。

[1]这些数据说明，浦东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。

（二）基本特征根据调查，浦东8个大型居住社区基地规划、建设和入住状况主要体现为五个方面的特征。

1.区位多集中于城郊接合部和郊区浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊接合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。

这些基地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女地。

基地周边的工业企业较少、商业服务相对欠缺、交通设施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。

这也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。

如嘉定云翔基地（拓展区）规划7.7平方公里，距离市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距离市中心30公里。

[2]2.地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高大型居住社区占地面积都较大，少则几平方公里，多则十多平方公里。

如浦东民乐基地规划面积6.04平方公里，规划人口16.3万，相当于静安区的面积和人口。

为了保障不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社区中还存在一定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。

与一般社区的人口自然增长不同，大型居住社区人口集聚速度快，可以在短短几年内分数批入住就会迅速达到数万人，有的甚至达到十几万和二十几万的人口规模。

大型居住社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼层以高层为主，房型和房屋面积相对较小，因而小区住宅容积率相对较高。

3.配套建设进度相对滞后大型居住社区的公建配套设施在建设实施过程中往往滞后，成为保障房建设中的痼疾。

居民入住以后，往往反映菜场、商业、餐饮、公交、银行、邮局等日常生活配套不能及时跟上。

大型居住社区的规划根据一般社区人口结构来设计，对大型居住社区人群结构特殊性考虑有所不足，部分配套设施布局也不够合理。

根据入住居民统计，50%左右为60岁以上人口。

因此根据一般正常社区所配备的老年活动中心和设施根本就不够用，每个小区里的健身设施不多。

由于人口比例中的青少年和儿童占比低，兴建的许多幼儿园、小学由于生源不足难以正常办学，造成资源浪费，也造成了老年人的服务资源相对不足。

4.入住人口结构相对单一，低收入群体占比较大保障房建设是社会民生安居工程。

政府从制度层面解决中低收入者居住问题。

就实际入住的人口结构看，大型居住社区人口具有老年多、弱势多、残疾多特点。

我们对曹路大型居住社区的三个居民区入住情况调查发现，60岁以上年龄的人员占47%；文化在大专以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下的占79%。

他们一般对政府的依赖度较高。

由于这些居民很大一部分是从市中心区域迁移过来的，他们对小区管理、公共服务和社会公益福利需求也较大。

5.整体处在转型发展之中与一般转型社区相比，大型居住社区的居民以市民为主，他们大部分过去生活在市中心区域，生活方式和文明程度都较高。

与一般城市社区相比，大型居住社区往往布局在郊区，生活设施、交通交往又难以与市区相提并论。

由于居民来自不同的区县、街镇，如嘉定区金鹤新城动迁入住居民主要来自虹口区、闸北区、普陀区等6个中心城区，[3]因此大型居住社区居民对社区的认同度较低，社区归属感不强。

这些方面说明大型居住社区与一般城市社区、现代社区，与农村社区、转型社区不同，整体上大型居住社区是向现代社区转型发展之中的社区。

（三）存在管理方面的问题根据我们的实地观察、听取汇报、个别访谈以及对已有材料分析中所了解的情况，当前大型居住社区管理方面主要问题包括：1.相关制度不完善或不合理大型居住社区在建设过程中存在镇与相关建设单位沟通协调机制不顺畅，导致公共服务配套建设滞后和某些方面设施的布局不合理；财政保障制度不健全，市级和区级公共财政支持力度不够；镇域内行政执法管理与联动机制缺乏规范，责任主体不很明确，小区违章搭建和违法装修乱象以及物业管理不到位等。

这些方面与相关制度不完善有关。

2.社区体制机制不顺畅“镇管社区”在管理模式探索与实践过程中遇到了一些与社区管理体制相关的问题。

上海市的“镇管社区”主要体制架构分为两类：第一类是将社区管理机构实体化，设置各种科室，这种体制与当前政府机构改革“精简”目标不一致，因为在镇与居委会之间又添加了一级管理机构，编制也必然随之增加；但是这一体制也有其优点，即职责定位较为明确。

第二类是社区管理机构社会化，“两委一中心”虚化，处于镇与居委会之间的社区不设中间层级。

浦东新区“镇管社区”模式以第二种为主。

但实践中，“两委一中心”体制中的社区中心定位不够明确，职责不够清晰，运作机制和各方关系还不够顺畅明了，社区力量及条线专业管理力量的配置难以到位。

3.社区居民参与意识不强社区自治与共治有一个发展过程，尤其是大型居住社区人群对政府依赖性较强，相对而言，参与自治意识较弱。

另外，大型居住社区入住居民来自多个区县，彼此不熟悉，社区归属感大多不强。

由于这两方面的原因，居民社区参与意识和参与度较低，造成自治与共治基础的缺乏。

二、完善大型居住社区治理模式的对策思路根据以上问题，结合浦东新区大型居住社区特点，要进一步优化组合已有的各种要素和条件，充分发挥政府主导、社会组织协同和社区居民积极参与的作用，努力形成社区共治和自治的基础，形成现代性的社区治理结构和治理路径。

（一）建立“镇管社区”有效运行的制度作为一种新型的社会治理模式，“镇管社区”模式有效运行离不开制度规范。

要确保沟通协调顺利进行、财政保障能够到位、各种违法违纪现象杜绝，就必须进一步创新建立具体的制度规范。

1.完善区层面统筹协调工作制度随着大型居住社区开始进入居民入住阶段和“镇管社区”试点工作的深入推进，完善区层面统筹协调推进工作制度十分重要：一是在适当时候调整由区层面的社区建设领导小组全面加强对“镇管社区”试点工作的领导。

要切实加强对落实《浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见》的督促检查，[4]进一步明确“镇管社区”试点工作的相关牵头部门，明确部门分工、责任到人。

二是建立“镇管社区”试点工作小组。

以经验丰富的社区领导、富有创新精神的年轻挂职干部、社会专家等组成试点工作小组，深入一线跟踪，探索实践与总结经验。

三是建立有效的大型居住社区公建配套建设与管理统筹协调工作制度。

镇政府要提前介入大型居住社区规划和建设，要赋予镇政府协调权，协助配合公建配套建设与管理。

具体而言，大型居住社区公建配套建设与管理要实行新区部门分工负责制，各相关部门责任分工清晰，相互主动合作，制定大型居住社区公建配套建设进度及投入使用工作计划，对当前大型居住社区在公建配套方面反映的具体问题，应责成区相关部门切实加强统筹协调，提出具体的解决方案。

此外，区行政监察部门要跟踪督查，实施责任追究制度，从制度层面解决公建配套建设滞后的突出矛盾。

2.完善公共财政保障制度镇政府强化社会管理和公共服务职能应与政府公共财政投入相衔接，区、镇两级公共财政预算应适度向社会管理与公共服务倾斜，切实逐步加大对管理与服务的“软件”投入。

在镇域人口快速集聚带来城市管理和服务的任务十分繁重，逐步建立与完善公共财政保障制度尤为重要。

一是大型居住社区管理服务经费列入区、镇两级公共财政预算。

区级财政根据大型居住社区人口规模设立相应转移支付制度，结合现实管理服务要求并参考相同规模街道管理经费有关支出，测算基本支付标准，按入住人口速度和规模对应支付；对大型居住社区居民入住后公共服务配套设施装修等需求，区级财政给予一次性的财政补贴，对满足入住居民日常生活需求的商业设施日常运行的阶段性补贴应列入专项补贴资金范围。

二是加强公共财力使用的指导与监督。