国家突发事件管理应急信息系统突发公共事件清华大学公共安全研究中心主任范维澄宗旨：服务于应急预案体系的实施，认真借鉴国外处置突发公共事件的有益经验，深入研究我国实际情况，立足自主创新，运用先进科学技术，充分整合现有资源，依托政府系统电子政务建设，提出突发公共事件应急信息系统总体方案。

提纲：美国突发公共事件应急体系；突发公共事件应急系统总体方案的构思；形成我国公共安全和应急管理科技支撑体系的构想；我国突发公共事件应急系统的探索与实践举例。

一、应急体系构建——美国借鉴911之前美国联邦紧急事件管理局（The Federal Emergency Management Agency, FEMA）是联邦层面最主要的突发事件管理机构。

该机构是卡特在1979年宣布合并所有与灾害有关的机构组建的，这个机构立即着手构建突发事件管理系统，旨在为突发事件提供“指导、控制和预警”。

FEMA在全国设立了十个地区办公室，并另设两个大区办公室。

FEMA与地方突发事件管理机构以及27个相关联邦机构保持密切的合作关系。

每一个州和某些主要城市都设有相应的突发事件管理部门与联邦的FEMA相对应，例如加州突发事件服务办公室（Office of Emergency Services）、纽约州突发事件管理办公室（StateEmergency Management Office）。

遭受911恐怖袭击后，美国对应急管理进行了认真的审视和检讨，认为原有的体系、机制和支撑远远不够。

为了解决行动、资源、信息等不一致所造成的应急效率不高和效果不好的问题，制定并通过了“2002国土安全法案”，成立了国土安全部。

在整个国家层面上对应急体系中的组织管理体系、机构设置、指挥协调体系、法律和规范标准体系、应急预案体系、应急平台体系、应急救援队伍体系等进行了统一规划和规范。

美国911后在突发公共事件应急方面的重大决策时间表如下：2001年9月11日，911恐怖袭击事件；2001年10月8日，在白宫里成立了国土安全办公室并着手开始制定首个国土安全国家战略规划；2002年7月16日，国土安全战略规划完成，战略规划里提出要建立国土安全部；2002年11月，通过了几百页的国土安全法案；2003年1月，国土安全部（DHS）正式成立，建立了相应的组织机构，包括对FEMA等进行改组并纳入DHS，在原有联邦政府应急救灾指挥中心等的基础上设立国土安全运行中心（日常总值班机构）；2003年2月28日，总统发布国土安全总统令-5（HSPD-5），HSPD-5要求国土安全部部长负责完成NIMS和NRP；2004年3月1日，国土安全部正式发布“国家突发事件管理与处置系统（NIMS）”；2004年10月，国土安全部正式发布“国家应急预案（NRP）”；随着NIMS和NRP的完成，国土安全部给出了联邦各部门和州等地方政府针对突发事件应急的培训和执行计划。

美国的“2002国土安全法案”在法律上规定了国土安全部的使命、职责和组织等，同时对紧急预防和应对、管理、综合智能分析和关键基础设施保护、科学技术对国土安全的支持、恐怖威胁事件、出入境安全、与非政府机构协调一致及国际互助、国土安全顾问等接近20大项几百条进行了法律条文确定。

根据国土安全总统令-5（HSPD-5），国土安全部发布了“国家突发事件管理系统（NIMS）”和“国家应急预案（NRP）”，并提出了联邦各部门和州等地方政府针对突发事件应急的培训和执行计划。

NIMS则相当于突发事件的统一应急标准和规范，其目的是为联邦政府、各州、部族以及各个地方层面提供一套全国统一的的方法，使得无论事件的起因是什么、规模多大、复杂程度如何，都能协调一致和高效的对其进行预防、准备、反应和恢复。

NRP是根据NIMS 提供的框架制定的、处理国家层面重大事件的国家应急预案，其目的是针对国家层面上的重大突发事件，在事前、事中和事后，整合和动用联邦政府的资源、知识和能力。

NIMS强调规范性和指导性，NRP强调组织流程和操作实务，为了能完成所规定的责任、行使相应的权利，需要有相应的组织机构和便利的实施手段及工具，为此建立了负责贯彻NIMS的NIMS综合中心（Integration Center）和负责实施NRP的国土安全运行中心（Homeland Security Operations Center）。

国土安全运行中心是国家级的基本的和主要的负责国内突发事件协调、处理和形势通告等工作的枢纽（源和汇），是一个集情报收集、风险评估，预测预警、智能分析、整合突发事件应急行动等于一体的常设全天候跨部门组织。

国土安全运行中心完成其职责的主要手段是依靠建设在其值班室内的应急平台，应急平台是技术支撑，也是行使日常综合预测预警、形势通告、紧急协调指挥等职能的工具。

HSOC对国家突发事件的处理流程如下：在美国国土安全国家战略规划制定的初期面临的问题之一就是：缺乏一个机构或系统来集成全国的国土安全信息，信息散布在联邦各部门、州和地方机构的数据库中，很多情况下这些系统无法横向、纵向共享信息。

换言之，没有理顺这些信息系统，成百上千的系统只满足特定机构的需求，没有兼容性，成为“技术孤岛”。

所以在其战略规划里明确提出“国家目标”：必须建立一个统一的综合系统随时把恰当的信息提供给恰当的人，使信息横向、纵向共享。

为了保证能给出正确的辅助决策依据（资源和信息的共享以及科学的综合分析），由HSOC通过不断健全和完善的技术支撑系统（应急平台）来实现。

诸如，集成了最新的技术；横向纵向互连互通的网络：国土安全信息网络（HSIN）；安全分析功能：分析安全隐患和威胁状况；强大的地理空间信息支持；集成卫星技术：可得到相关地点的图像；发布国土安全咨询报告和通告等等。

国土安全运行中心应急平台的作用与优势集中体现在：资源、数据的共享；综合性智能分析；统一规范的协调管理与信息畅通。

二、突发公共事件应急系统总体方案构思突发公共事件应急系统（应急平台）是实施应急预案的工具，是基于先进信息技术、信息系统（GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、RS遥感遥测系统、电视会议系统等）和应急信息资源的多网整合，软硬件结合的应急保障技术系统。

它具备风险评估、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评价等功能。

它由突发公共事件的信息获取子系统、应急智能子系统和决策指挥子系统构成，其中，应急智能子系统包括数据库、模型库、预案库和决策库。

数据库包括基础地理信息数据库和公共安全信息数据库；模型库包括信息识别与提取模型、事件发展与影响后果模型、人群疏散与预警分级等模型；预案库包括针对可能发生的事故灾害预先制定的应急预案或方案；决策库则是支持决策活动的具有智能作用的人机系统。

应急平台的建设要做到预防与应急相结合、常态与非常态相结合；要从本部门、本地方、本单位的实际需求和现实基础出发；要注重核心应急技术与装备的实用性、可靠性、先进性、标准化和可扩展性；要注意应急平台的自身安全、日常维护和升级更新。

（一）以国务院应急总平台为核心的横纵贯通互联的应急系统方案作为实施应急预案的工具，突发公共事件应急系统总体方案涉及到总体应急预案与专项预案、部门预案、地方预案和基层预案在实施过程中相衔接的问题。

充分利用现有资源，依托政府系统电子政务建设，通过与各部门、各地区应急平台的信息互通和资源共享，现在我们国家有能力、也有基础建立起横向互联与纵向贯通的国家突发公共事件应急平台体系。

纵向到底，涉及国家、省、市、县和基层，横向到边，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，围绕着应急预案体系的实施，服务于应急机构的职能，真正实现多部门和各地方之间的协同应对。

应急平台和应急平台体系是基于先进信息技术、信息系统和应急信息资源基础上的，建设实施要依托于政府电子政务系统，软硬件相结合，要“实现多网整合，避免重复建设”。

广泛应用于军方的C4I系统(指挥、控制、通信、计算机和情报系统)在原来C3I基础上加入计算机是为了强调信息技术的重要性，突发事件发生后的应急如果类比于军队作战，则C4I系统的很多理念和有益经验可以借鉴。

（二）应急系统和应急平台的功能要素及其重点为了实现应急系统以及系统内各应急平台的基本功能，其构成要素应满足华建敏国务委员指出的“注重内容、讲求实效。

要避免出现只重视平台硬件建设，而忽视信息内容建设的现象。

平台仅是载体，更为重要的是信息源建设和信息本身的完备性、实施性和标准化，只有这样才能实现多部门之间的协同应对。

”应急平台围绕着应急预案实施的保障能力体现在对各个应急环节提供科学支撑和技术支持。

应急平台一方面作为突发事件信息的“汇集点”，在大量突发事件中快速有效的整合、分析、提取危险源和事件现场的信息；一方面作为应对突发事件的“智能库”（包括数据库、预案库、模型库和决策技术库），提供不同条件下突发事件的科学动态预测与危险性分析，判断预警级别并快速发布预警；进而作为整个应急指挥决策的“控制台”，逐步落实应急预案，调整决策和救援措施等，实现科学决策和高效处置。

横纵互联的应急平台构成的应急系统在技术上关注的主要问题是：面对重大突发公共事件，如何实现全面监测监控，并快速、动态地全面了解现场的状况？面对不同条件下的突发公共事件，如何科学预测其趋势、后果、危险性并快速预警？面对跨部门重大突发公共事件，如何科学决策和高效处置？以及结合常态时通过风险分析查找隐患、应急后期对应急过程的评估。

应急平台的核心在于“内容”，在于对信息和内容的综合分析，这也是应急平台中最重要的应急智能子系统的功能。

应急平台中信息获取子系统由于应急智能子系统的存在，不同于普通意义上的获取，即只注重信号接入、忽视从信号中自动处理而获得加工后信息，还具备初步的信息分析和处理功能。

以图像监控为例：我国和英国都已成功研究出利用图像监控系统自动监测大型空间和室外大型场所、城区火灾状况的技术，当火灾发生后，系统会自动给出报警信号，并把发生火情的现场图像自动切换到控制中心；利用城市交通图像监控系统在进出城区的关键关卡处自动解析车牌号，与数据库中的资料进行自动比对，进行拍照和预警，协助路管部门和公安机关侦破案件；随着社会的发展，目前越来越多的数据传感网络与图像监控网络进行了有机的整合，异常的压力、温度、浓度等信号出现后，现场的相关联图像立即被自动送往控制中心，供值班人员处理确认；利用卫星遥感影像，可以实现降水分析、台风分析、大雾监测、沙尘暴信息、水情监测、海冰监测、植被变化、干旱监测、森林火情信息、积雪信息、城市热岛、河口泥沙、土地荒漠化分析等等，对于以上分析，有些可以自动完成，有些需要更深入的数据加工和分析。

应急平台中事件预测模拟和分析是进行辅助决策的前提，依据气象条件、地理信息等对突发事件的发展进行模拟预测，并对后果的危险性进行分析和评估，进行预警分级和快速发布，在此基础上进行应急方案优化，并辅助指挥决策和给出处置建议等。