世界文化遗产地管理者的责任与工作
谢飞王辉
The Mission of the Managers of Cultural Heritage Sites
Xie Fei Wang Hui
一、 问题的提出
随着中国经济文化的发展，特别是中国经济文化逐步融入世界大家庭，中国社会各界对文化遗产的保护越来越重视。

2008年北京奥运会提出了人文奥运的口号，许多城市也提出文化和历史是城市竞争最大资本的口号。

形势发展对遗产的保护是有利的。

但在我们的社会里，对文化遗产缺乏正确认识的现象还较多存在。

其中之一就是对遗产地管理的性质、内容不清楚，一些管理者未能或不能很好地履行其职责。

一些地区甚至把属于国有的文化遗产地交给企业经营管理；也有一些地区，上级行政管理机构几乎全部承担了遗产地的各项管理事务，而遗产地现场缺乏必要的管理人员和队伍。

遗产地管理机构的设立，是保护遗产的最重要措施之一。

正确确立并实施遗产地保护管理责任，对全面有效地保护遗产，保障遗产各项工作的正常运转具有十分重要的意义。

本文将从国际公约、国内法律、法规和工作实例来说明遗产地管理者的责任和工作。

二、有关国际公约、国内法规的规定
联合国教科文组织1972年《保护世界文化和自然遗产公约》将缔约国对遗产的责任归结为“遗产的确定、保护、保卫、展出和遗传后代”（第4条），具体措施便包括“建立必要的保护、保存和展示机构”和“发展教育培训，鼓励科学研究”（第5条）。

这些责任虽然针对缔约国政府，但除部分工作由政府有关部门承担外，大部分具体工作将逐级落实到为遗产地建立的机构上。

《中华人民共和国文物保护法》关于不可移动文物保护管理方面的主要工作涉及：文物的确立、四有工作、文物保护控制范围建设活动的控制、维护修缮和使用利用要求等；对馆藏文物，管理者明确责任有负责馆藏文物的安全、文物分级建档、发挥馆藏文物教育功能等。

《文物保护法实施条例》针对文物保护单位的“专门机构”提出了“建立健全规章制度，采取安全防范措施”和“对群众性保护组织的活动给予指导和支持”等内容。

实际上世界文化遗产作为中国文物的一部分，该法律对其是完全适用的。

遗产地的直接管理者即为负责文物管理的“专门机构”，这个机构连同其上级文物行政部门共同实施完成法律的上述要求。

法律未明确专门机构的性质，对于属于国家所有的保护单位而言，根据其任务性质，一般确定为事业或行政单位。

文化部和国家文物局先后在有关规范和规定中明确文物保护单位专门管理机构的任务， 174
概括起来是“负责该项文物保护单位的调查征集、保护管理、安全检查、维护修缮、藏品保管、宣传陈列和科学研究等工作”。

三、一些遗产地立法规定和管理模式
清东陵2001年列入世界文化遗产。

《清东陵保护管理办法》1999年10月公布实施，是颁布较早一部遗产地专项保护管理法规。

它对清东陵文物管理处责任规定是“负责清东陵的保护管理工作”，“加强文物保护法律、法规的宣传，增强公民的文物保护意识”，“作好文物建筑的防腐、防潮、防水、防火、防雷等保护、维修和文物防盗工作”，“建立文物藏品档案，并采取可靠的安全措施和必要的技术手段”。

清东陵文物管理处成立于建国初期，规格由股级逐步提升到副处级，是独立于地方文物行政部门之外成立的具有行政执法职能的保护管理机构。

清东陵管理的另一点经验是将陵区林场管理单位并入陵区管理处，避免了资源的多头管理，东陵林场已经成为改善陵区自然生态环境的重要部分，而且清东陵目前和未来恢复陵区原有植被的工作可与林场工作合并。

莫高窟1987年被列入世界文化遗产名录。

2002年12月《甘肃敦煌莫高窟保护管理条例》对敦煌莫高窟管理机构的工作的规定除了“建立健全管理制度，配备防火、防盗、防虫、防自然损坏等设施，确保文物安全，保护其历史风貌和自然环境不受损害”，“及时对文物进行修缮、保养”，“建立文物记录档案”，和监督文物拍摄监督、监制文物等内容外，还针对莫高窟的特点重点提出了“科学确定莫高窟旅游环境容量，对开发洞窟采取分区轮休制度或者限制游客数量”， “管理在文物保护范围内从事经营活动”的游客管理内容，和“采取先进的科学技术，加强对敦煌莫高窟文物和科学保护技术的研究、应用”的科学研究责任。

莫高窟管理使用单位是敦煌研究院，是厅级的研究机构，事业性质，在壁画保护研究和处理保护与旅游的关系上是较为成功的。

各项工作的成就得益于其充足的专业人才和较高的单位级别。

承德避暑山庄及周围寺庙于1994年列入世界文化遗产名录。

近期公布实施的《避暑山庄及周围寺庙保护管理条例》对其保护管理机构的职权规定，除了“履行保养、修缮义务，负责保护古建筑及附属文物的安全”，“建立安全保卫和消防管理责任制，配备适当的人员和器材”等文物安全方面的规定外，还强调了各文物点管理单位的执法职能：“受文物行政部门委托，在所辖范围内对违反文物保护法律法规的行为实施行政处罚”，以及游客管理方面的“统一规划管理避暑山庄及周围寺庙内设立必要的服务机构和设施”。

“制定避暑山庄及周围寺庙文物保护的科学技术研究规划”和“促进科研成果应用”也明确地写入法规。

另外，正在制定的《避暑山庄及周围寺庙保护总体规划》对管理单位的工作清楚地表述在以下几个方面：古建筑的保护和整修，园林景观与环境的整治保护，遗产的安全保卫，研究，游客管 175
理，遗产运行管理，文物保管与展示陈列，日常维护和监测，职业教育，保护与管理经费管理。

避暑山庄及周围寺庙由于集中于承德市区内，虽然设有避暑山庄管理处和外八庙管理处、普宁寺管理处，承德市文物局对其日常管理和维护直接起着很重要的作用。

而独立于管理处之外、隶属于文物局的文物研究所、避暑山庄博物馆和承德古建处对遗产担负着研究、馆藏文物收藏展示、维护修缮等功能。

归纳上述三处遗产地的法规和管理模式，可以看出它们各有特点，但管理者任务的核心仍然是文物安全、遗产运转和宣传教育，属于具有一定行政职能的事业单位。

四、 遗产地管理者的性质、责任和工作
（一）、遗产地管理单位的性质和法人资格
专门设立的遗产地管理机构应为行政事业性质。

这是由遗产的社会公益性、遗产管理者的工作和必须在遗产范围内行使法律所赋予的职能所决定的。

根据中国《行政处罚法》的规定，除行政单位外，其它管理公共事物的事业组织，并具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员的可受委托行使行政处罚权。

因此，遗产地管理者，只要具备这两项条件，即可受县级以上人民政府或其文物行政部门委托，实施行政处罚。

能直接行使行政处罚，是维护文物安全、避免违法事件的一项重要保证。

非行政事业单位以外的单位或组织不具备行政处罚或受委托行使行政处罚，不适宜承担遗产保卫、保护、管理的职能。

遗产管理机构应具有独立法人资格，这是因为一方面遗产保护的许多工作要通过社会法人间的契约关系来完成，另一方面遗产管理者的责任决定了它要承担独立的民事责任，有独立的资金账户和内部管理措施。

（二）、遗产地管理者的主要责任
首先是保障文物及其环境安全方面的，涉及工作包括：
•负责文物的安全保卫，防止并制止人为破坏文物事件；
•制订日常维护保养计划和紧急应灾计划，并予落实；
•监督保护范围和建设控制地带内的生产生活及建设活动，履行相关报告申请手续，对违法行为实施处罚；
•对游客进行管理，保证开放展示期间文物不受损害。

其次是对遗产的研究和关于遗产价值的掌握及应用上，包括：
•收集整理有关历史文献和实物，有关调查、研究资料，建立完善遗产档案；
•组织专业技术人员对遗址进行调查、评估，确立遗产地的价值；
•根据遗产的价值确立遗产保护利用方向，制定保护管理规划；
•实施保护规划，解决出现的新问题，并通过研究进一步挖掘遗产的内涵和价值；
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•组织或参与组织文物修缮保护工程的勘察设计、施工。

再次是游客管理方面的，包括：
•合理确定遗产地对开放程度和容量；
•为游客创造良好的游览环境和服务；
•向进入遗产地的游客、工作人员和附近居民介绍遗产的价值和保护方法；
最后是遗产运转和人才培养方面的，包括
•提议起草有关遗产地保护的专项法规，制定有关规章制度；
•对遗产定期监测检查，根据监测情况及时回顾解决遗产运行存在的问题；
•承担藏品保管、宣传陈列工作；
•筹措保护、科学研究所需资金，保证经费的合理使用；
•改善工作条件，培养引进科技人才。

（三）管理者的工作
《中国文物保护准则》对遗产管理者的工作表述为“基层文物保护管理机构是文物古迹最直接的管理者，文物保护中最基本的工作，如日常保养、监测记录、控制灾害等都必须由基层保管机构实行。

要创造条件，使基层保管机构成为实施保护程序全过程的主持者和监督者”。

这是十分恰当准确的。

遗产地的管理者不一定是所有保护、研究、监测项目的实施者，而应该是项目的组织者、监督者，是研究和保护项目最终成果的使用者和拥有者。

即使没有通过遗产地管理者而取得的研究成果，也应告知管理者，因为是由他们来对遗产的保护、使用未来决策，制定政策。

从管理者的职责而言，任务和事务是繁重的。

为减轻遗产管理工作的负担和保障管理目标的实现，应把社会能 承担的业务性工作交由社会来完成。

文化部2003年《文物保护工程管理办法》确定了遗产地管理使用者在文物保护工程中的业主身份，而工程施工要由有资质社会企业承担。

2002年《莫高窟保护与管理总体规划》中也强调“凡是社会能够更有效地办理的业务都要承包出去”，这是管理者很明智的决定。

作者：谢飞，河北省文物局副局长，研究员。

王辉，河北省文物局高级工程师。

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