矿业用地政策全景解析2013-06-26 | 来源：中国矿业报| 【大中小】【打印】【关闭】编者按：随着我国工业化、城镇化的加速推进，经济发展方式的转变对土地管理、矿产资源的合理开发利用提出新的要求。
矿业用地是土地管理和矿业管理的重要内容。
当前，在我国土地管理和矿产资源开发中，一些地方矿地矛盾比较突出，矿业用地管理存在不可忽视的问题。
加强对矿业用地法律政策的研究具有十分重要的意义。
国土资源部高度重视矿业用地的政策研究工作。
《矿产资源法》修订草案起草论证（矿业用地政策研究）课题组通过深入调研，全面收集、整理了矿业用地相关规定，分析了矿业用地开采特点及存在的突出问题，在借鉴国外矿业用地有关规定的基础上，结合国土资源部近几年开展的有关试点实践以及国家政策发展方向，形成了《矿业用地政策研究报告》，对完善矿业用地管理及推进有关立法工作提出了建设性意见。
一、矿业用地的基本情况（一）矿业用地的界定实践中所称的矿业用地主要包括勘查用地和采矿用地，但现行法律法规并没有对矿业用地的含义或范围进行明确界定。
根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得根据《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要使用土地时，可采取临时用地的方式。
可见，探矿用地是以临时用地的方式取得的。
实践中因探矿占用土地引起的纠纷较少，而采矿用地占地范围大、用地类型多、用地特点不同，因采矿占地引起的矛盾和纠纷日益增多。
（二）采矿用地量与需求量1．现有采矿用地数量巨大矿产资源是一种十分重要的非可再生自然资源。
据统计，当今我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自于矿产资源。
为满足我国矿产资源生产的需求，采矿用地占地广、用地量大。
据不完全统计，目前，我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方千米（135万公顷）；现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩（86.7多万公顷）。
根据现行法律法规的规定及部分矿业用地单位的统计，目前，我国采矿用地的取得方式有行政划拨、有偿出让、授权经营、作价出资等。
由于矿产能源开发用地也属能源用地，且从事矿产资源开发的多为国有企业，符合《土地管理法》、《划拨用地目录》中有关能源用地划拨取得的规定，因此，在采矿用地的取得上，目前以划拨方式为主。
2．未来采矿用地需求更大随着我国工业化、城镇化发展步伐的加快，社会经济发展对矿产资源需求越来越大。
但与此同时，国际矿产资源供给竞争日趋激烈，矿产资源境外开发和投资阻力日益加大。
因此，要满足我国的矿产资源需求必须立足国内矿产资源的开发。
（三）采矿用地的特点按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴。
但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，这就决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同。
这使得采矿用地与一般的建设用地相比具有很强的特殊性，具体表现在：1．采矿用地利用方式不同对土地的影响不同根据矿产资源的赋存条件，尤其是不同矿种的特性，矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。
不同的开采方式决定了其对土地的利用方式可分为两种。
露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用。
其对土地的影响表现为占地面积大、分布广，采矿时间短、用地周期相对较短，采矿后土地可以及时复耕，土地用途一般不变。
而地下开采则是对地表及其地下的土地进行利用。
其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散，对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定，具有惟一性，对土地利用期限长。
2．采矿用地类型多、情况复杂根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同类型的用地。
露天开采的采矿用地可包括采矿区用地和尾矿库用地；地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。
这些不同类型的用地范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异。
3．采矿用地位置具有不可替代性无论是实践中还是法律规定上，采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的。
因此，采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布情况直接决定的。
而且受开发成本、开发技术等条件的限制，采矿用地的位置几乎是惟一且不可替代的。
4．采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定根据《土地管理法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，建设用地的使用期限由国家明确规定。
采矿用地属工业仓储用地，在土地分类上属于工业用地，其出让的最高期限是50年。
但根据前面的分析，采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。
适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅有4年至6年，有的甚至更短；而需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50年。
5．采矿用地一般地处偏远地区，土地市场价值不高根据已勘查探明的矿产资源储量情况，我国的矿产资源主要集中分布于西部和北部。
根据我国不同区域的经济发展情况及地域特点，西部、北部地区蕴藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的农村地区。
因此，在矿产资源开采时，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用价值小、经济效益差，一般只能用于矿产资源开发或作为农业用地。
二、采矿用地相关政策法律规定和实践做法（一）采矿用地相关政策法律规定目前，我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定。
涉及矿业用地的相关规定散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关的政策文件之中，主要包括以下内容：1．采矿用地属于建设用地范畴，按建设用地进行审查报批2．明确建设用地有偿取得，但能源用地可以划拨方式取得根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。
但是，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准的，可以划拨方式取得。
根据《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得，并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。
3．实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆原则矿产资源的开采尤其是地下矿产资源的开采，将对开采地周边的地理、环境产生较大影响，因此，国家规定了重要地区限制采矿的制度。
如根据《矿产资源法》第二十条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。
同时，为了促进矿产资源的开采利用，《矿产资源法》第三十三条做出了重要矿床不得压覆的规定。
4．采矿用地权利人必须依法履行土地复垦义务根据《土地管理法》、《土地复垦规定》等法律法规的规定，因从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产建设，由于挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，造成土地破坏的企业和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。
为保证土地复垦的履行，国家先后发布相关政策规定明确土地复垦应坚持“谁破坏、谁复垦”的原则。
国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号），明确了土地复垦方案编制及评审的内容和要求。
在实现耕地占补平衡和土地复垦的实施中，国家鼓励企业充分利用原有国有废弃地。
国土资源部1999年发布的《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358号）规定，国有工矿企业可以复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地，置换因生产被破坏的农村集体耕地。
（二）国家对采矿用地的特殊政策和做法1．简化报批程序，提高报批效率为改进单独选址建设项目用地报批周期长、报批材料复杂等问题，提高审查报批工作效率，依法及时保障包括采矿用地在内的各项建设用地，适应经济平稳较快发展需要，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件精神，国土资源部发布的《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号），就如何加快建设项目用地报批前期工作、如何及时呈报建设项目用地、如何认真开展建设项目用地论证以及如何简化建设项目用地报批材料、明确建设项目用地审查责任等进行了明确规定。
这在优化审查报批程序的基础上，大大简化了审查材料的报批程序。
2．允许能源建设项目先行用地为保障我国的能源安全，在确保其及时用地上，国家自1999年以来就给予了相应的政策支持。
国土资源部在对原国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）中要求，各级人民政府土地行政主管部门对石油天然气生产所需要的各项建设用地供应依法予以保障，并允许石油天然气行业钻井及配套设施建设用地可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用。
石油天然气生产企业于每季度末再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总、依法报批。
2009年国土资源部发布的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）中也规定，对通过部用地预审的能源建设项目，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向国土资源部提出先行用地申请，在半年内正式报批用地。
通过允许能源生产建设项目用地的先行使用，满足了我国能源生产对土地的紧迫需求。
3．协调解决能源建设项目遗留用地问题由于受建设用地指标、规划修编等因素的影响，能源建设项目用地的审查报批存在大量的积压，尤其是一些国家大型工程项目。
为了尽快解决这些遗留问题，促进能源安全、生产稳定，国土资源部专门就石油天然气钻井及配套设施建设遗留用地、西气东输二线工程用地等组织召开了协调会，并发函明确这些遗留用地的报批工作。
（三）开展采矿用地方式改革试点为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地管理制度改革，按照党的十七届三中全会决定关于深化农村土地管理制度改革的精神，本着既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益的原则，国土资源部通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函[2005]439号），同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地。
三、当前矿业用地管理中存在的主要问题（一）矿产资源规划与土地利用总体规划存在不协调之处主要体现在以下几个方面：一是由于重视程度不同、编制不同步，两个规划的规划期限不一致，导致一些新探明矿床的采矿项目未能列入土地利用规划之中，后期项目用地审批缺乏规划依据；二是两个规划之间的衔接只是用地数量上的衔接，空间预留得不到保证，企业未必能获取到其所需的采矿用地；三是各级土地利用规划的编制过程中未能充分考虑企业特点及其未来用地需求，导致企业建设用地指标不足，部分企业申请取得采矿用地时，时常需要进行土地利用总体规划修编，不仅要占用有限的建设用地指标和耕地指标，而且延长了办理用地时间，增加了企业负担。