我国行政法律体系的建立与完善摘要：行政法是国家法律体系中的重要组成部分，是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。

经过法学理论界和实务界的共同努力，目前为止，我国的行政法律体系已基本建立起来。

但是在规范行政机关的设立、组织和编制和制定规范行政行为的程序法方面仍需要加大立法力度，不断完善我国的行政法律体系。

最后呼吁社会同时应该提高行政立法的质量，维护法制统一，以更好地实现“有法可依”、依法行政。

关键词：行政法律行政编制行政程序法律作为上层建筑的一部分，受经济基础的制约并反作用于经济基础。

我们必须注重从实践出发，不断完善我国的法律体系。

中共十六大报告明确提出，要“适应社会主义市场经济发展，社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。

”1建立社会主义法律体系，是建设社会主义法治国家的必备条件，也是实现全面建设小康社会目标的一个重要组成部分，对发展社会主义民主和法制具有重要意义。

一、行政法律体系基本建立及当前概况法律体系是指一国全部法律规范依照一定的原则和要求所组成的有机整体。

中国的法律体系是以宪法为核心，法律为主体，各个法律门类齐全并且相互协调和配套的一个有机整体。

中国法律体系划分成7个法律部门：即宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

行政法是国家法律体系中的重要组成部分，是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。

行政行为是行政法规范和调整的重要内容。

行政行为是国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生行政法律后果的行为，通常分为抽象行政行为和具体行政行为。

其中抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和规定行政措施以及发布决定和命令等；具体行政行为包括行政许可、行政处罚、行政强制措施等。

从横向看，它包括行政处罚、行政许可、行政强制等方面的法律；从纵向看，它包括教科文卫等部门行政管理方面的法律；从行政主体上看，它包括行政管理主体的设立、组织、编制以及行政工作人员的权利和义务等方面的法律。

从对行政行为的监督看，包括行政诉讼、行政赔偿、行政复议、行政监察等方面的法律。

从行政法律规范的构成看，法律是行政法的主体，同时包括行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章以及自治条例和单行条例中的行政管理规范。

我国行政法发展只有20多年的时间，大致可以分为三大阶段，1990年《行政诉讼法》实施之前为第一阶段，这一阶段基本上算是为行政法第二阶段做教学上、理论上、立法上的准备工作；第二阶段为1990年到2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》和提出建设法治政府的目标等等一系列的活动；2004年之后为行政法发展的新阶段。

目前为止，中国最高立法机关已经制定出一批行政法方面的法律。

在规范行政机关的行政程序、加强对行政机关的监督方面，制定了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法；在国防、外交方面，制定了兵役法、预备役军官法、军事设施保护法、人民防空法、国防法、外交特权与豁免条例、领事特权与豁免条例等；在公安、国家安全方面，制定了人民警察法、中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法、治安管理处罚条例，枪支管理法、消防法、国家安全法、保守国家秘密法等；在教育、科学技术、文化、卫生、体育等方面，制定了教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法、科学技术进步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法、科学技术普及法、文物保护法、母婴保健法、传染病防治法、执业医师法、献血法、人口与计划生育法、体育法等；在司法行政方面，制定了律师法、监狱法；在环境保护方面，制定了环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法等。

可以说，中国行政法律体系已初步形成。

二、行政法律体系需要进一步的完善和发展尽管我国的行政法律体系已初步形成，但是由于行政法本身的繁杂性，再加上实践中不断提出新的课题，按照依法治国和依法行政的要求，建立和完善行政法律体系，立法任务还很繁重。

（一）规范行政机关的设立、组织和编制主要是制定行政编制法，使行政机关人员编制法定化。

现在中国中央行政机关各部门的设立、组织、职能还没有立法，从依法行政的要求来看，需要用法律来规定。

政府膨胀可堪1袁曙宏.研究邓小平行政法治理论,加强行政组织法制建设[J]中国法学,1998,(4):5.称高悬在我国官僚体系之上的“达摩克利斯之剑”，许多现代国家都面临着官僚体系规模恶性膨胀的难题，其原因在于治理方法有缺陷，即作为公共服务者的社会公众缺乏影响官吏规模的程序性权利，无法对行政编制的规模进行有效控制。

政府“自我约束”式的编制管理难以取得成效，只能通过“公共选择”性的法律约束方式控制政府规模，行政编制制度的法典化才是治理政府膨胀现象的治本之策。

有效率的管理主要不取决于政治家和官吏的智慧，而取决于依法行政的管理规则——必要数量的官僚体系在理性的官僚规则之下履行自己的法定职责，这才是实现有效率的公共事务管理之关键2。

笔者认为应当单独设立一部专门的《行政编制法》，对政府机构编制管理工作的总定员、实体标准、程序与法律责任作统一的系统化规定，该法应当由以下几个重要规则组成：1、确立行政区域公务员人数的总规模。

我们可以借鉴日本编制立法的经验，在《行政编制法》中规定政府公务员的最高限额。

3同时，为适应行政管理工作实际，在具体人数的限制方面规定每一年度经总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定，原则上是总数逐年减少或持平，但不能增加，由全国人大控制总数。

至于各级政党机关、人民团体以及政府直属的事业单位编制的控制，可以参照本法执行。

2、加强对编制的程序性管理。

笔者建议《行政编制法》应当规定任何行政机关在进行人数的内部调整时，必须经历严格的编制提出、审查、论证和批准等程序，特别注意在论证和审批阶段，应当将所有机构编制数量的总和严格控制在总定员数量以下。

法律还应当严格禁止越权审批机构编制、上级业务部门违反程序干预下级的机构编制等行为的发生。

3、制定行政编制管理的实体标准。

具体而言，我们应当在法律上制定一系列禁止性条文，这些条文至少应当体现出如下几项具体规则：（1）不准超编进人;（2）不准擅自设立内设机构和提高内设机构的级别;(3)不准违反领导职数配备的有关规定。

4、明确违法责任的承担。

我国古代法律中早就有针对违反编制的法律处罚性规定，如《唐律·职制律》中规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置(谓非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。

”4我们知道，没有法律责任规定的法律只会成为一纸空文，其效力难以得到保障。

在《行政编制法》中设立专门的“法律责任”一章，对违反编制法律和相应配套制度的机构及其领导(包括其他主要责任人)处以相应的行政处分，触犯《刑法》者，追究其刑事责任。

总之，新的《行政编制法》的制定与施行必须以严格制政府机构和人员的数量增长为核心，完善责任追究制度，突出对行政编制的实体和程序双重控制。

这样的立法对于完善我国行政组织法立法结构，促进编制管理的良性、有序发展具有重要意义。

（二）制定规范行政行为的程序法行政程序立法是建立行政法律体系的重点，也是形成行政法律体系不可缺少的内容。

行政程序立法，任务非常艰巨。

一方面，行政程序具有多样性、复杂性和差异性等特点，进行立法归类和抽象、统一规范，困难重重；另一方面，行政程序要现代化、民主化和科学化，而中国现有的行政管理水平、行政机关建设与这一要求还有一定差距，并且中央到地方各级之间、各地区之间的发展也不平衡，立法要顾及现实情况，具有可行性。

此外，还需要加强环境保护方面的立法，健全国防方面以及部门行政管理的法律。

同时，现有的一些行政管理方面的法律，也需要根据实际情况，加以修改和完善。

以行政程序立法中的行政复议法为例。

我国行政复议制度始创于50年代初期，1979年以后，我国的民主法制建设正式起步，随后国家加紧了法律法规的制定，并在这些法律法规中确定了有关的行政复议条款。

1990年12月国务院专门制定颁布了《行政复议条例》，并于1991年元月1日施行，这标志着我国完整的行政复议制度正式建立。

1999年4月29日九届全国人大常委会又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日起施行。

相对于《行政诉讼法》而言，我国的行政复议法有许多优点，具体表现在：扩大了对具体行政行为的审查范围，把部分抽象行政行为有条件地纳入了审查范围，确定了及时便民的复议原则和制度，注重了行政复议中的损害赔偿，审理期限较为迅速，这样，更加有利于保护和监督行政机关依法行使职权，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。

但是，囿于立法经验以及立法者认识的局限，我国行政复议法仍存在不足，表现出某些缺失，因而，对此进行分析研究，对不断充实和完善我国的行政复议法律制度不无积极意义。

(一)行政复议的范围仍过狭窄，仍需进一步扩大受案范围。

尽管我国的行政复议法较之于原有的行政复议条例规定的受案范围扩大了许多。

但是，我国行政复议法规定的受案范围2文正邦，邓华平.行政编制制度的法典化趋势[J].山东警察学院学报.2006，(6)：23.3日本为了控制政府规模专门制定了《国家公务员定员法》,以法律的形式规定中央政府公务员的最高限额,同时,《国家公务员定员令》则以行政法规的形式规定中央政府各部门公务员的定额;后者由中央政府在一定时期内发布,人员总数不得突破中央政府总人员限额,但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。

4薛允升.唐明律合编:卷二[M].北京:法律出版社,1999.24.仍过于狭窄。

具体表现在：一是我国行政复议法没有把普遍的不作为的具体行政行为纳入行政复议的范围。

二是我国行政复议法仍然没有解决好抽象行政行为的审查问题。

(二)行政复议法中未设立声明异议制度，应借鉴德、日行政复议法的有益规定。

声明异议制度最先源于西德的行政复议制度。

西德于二战后废止了过去的行政复议制度，将过去的行政复议与声明异议合并，从而构建了新的行政救济制度，即行政相对人不服行政处罚时，应于一个月内向原处罚机关申请行政复议，原处罚机关认为其申请有理由时，应撤销原处罚，如认为其无理由时，则将其案件移送上级行政机关裁决。

针对德国这一法律规定，日本实务界曾作出调查统计，结果表明，原处罚机关对人民请求的容忍率，远比上级行政机关高，因而1964年日本的《行政手续法草案》规定，人民可以任意选择向上级行政机关请求审查，亦可以向原处罚机关声明异议。

5我国行政复议法颁布之前，行政复议条例明文规定，行政复议主要由上级行政机关管辖，上级行政机关的管辖为一般管辖，非上级行政机关的管辖为特殊管辖。