收稿日期:2010-09-28基金项目:国家自然科学基金(70833001、70903036);教育部博士点基金(200803071013)作者简介:罗小娟(1984－)，女，南京农业大学公共管理学院博士生。

研究方向:土地资源管理。

姜海(1978－)，男，南京农业大学公共管理学院副教授，博士。

研究方向:土地经济与政策、土地规划与管理。

*姜海为通讯作者。

第11卷第1期2011年3月南京农业大学学报(社会科学版)2011．11(1)Journal of Nanjing Agricultural University (Social Sciences Edition )http ://xbsk．njau．edu．cn【公共管理】太湖流域生态补偿机制的框架设计研究———基于流域生态补偿理论及国内外经验罗小娟，曲福田，冯淑怡，石晓平，姜海*(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)摘要:流域生态补偿作为一种创新的环境保护制度受到越来越多的关注，许多国家已展开对流域生态补偿的理论研究和实践探讨。

本文根据生态补偿的付费主体，将国内外流域生态补偿机制划分为政府付费型和使用者(受益者)付费型，发现流域生态补偿机制的选择受到生态服务的类型与性质和交易费用等因素的影响。

在总结流域生态补偿经验的基础上结合太湖流域现有生态补偿机制及存在问题，尝试设计多地区—多主体—多层次的太湖流域生态补偿机制框架，为太湖治理提供政策参考，进而推广到其他流域。

关键词:水环境污染;流域管理;流域生态补偿机制;太湖中图分类号:F062.1文献标识码:A文章编号:1671—7465(2011)01—0082—08一、引言生态补偿(Payment for Environmental Services ，PES )是世界各国为应对全球的生态危机和环境污染而提出的一种公共政策工具，目的是鼓励生产者保护生态环境，同时提高环境保护者的积极性，实现区域经济、社会和环境协调发展。

生态补偿目前被广泛用在流域治理中，流域生态补偿作为一种创新的环境保护制度受到越来越多的关注，许多国家已展开对流域生态补偿的理论研究和实践探讨，并取得一定成果。

研究者给出的生态补偿的定义很多，其中Sven Wunder ［1］的观点被公认较为完整，他认为生态补偿是一种自愿的生态服务交易，而且补偿生态服务内容(或者是可以保障生态服务提供的土地利用方式)具有明确定义和可测度性。

近几年，国外学者对生态补偿理论探讨更加系统，从生态补偿的定义、补偿原则、补偿主客体扩展到生态补偿机制的设计和效率评估等内容。

在实践方面，1991年巴西巴拉那州政府为鼓励地方政府扩大和恢复流域保护区，对各地方政府进行税收再分配，依据各地具体保护面积进行补偿。

［2］1993年法国天然矿泉水公司Perrier Vittel S.A 为保证矿泉水的质量，对上游水源地农民进行持续7年标准为320美元/(hm 2·年)的补偿。

［3］82国外流域生态补偿主要是公共财政手段和市场手段在流域治理上的综合运用。

在我国，生态补偿起源于森林生态效益补偿，且实践先于理论研究。

1998年天然林资源保护工程，1999年退耕还林工程和2002年生态公益林补偿项目，都表明我国已经试图探索建立国家层面上的流域生态补偿机制。

近几年，生态补偿机制被逐步引入到小流域治理中。

但是，目前关于流域生态补偿框架的理论研究不多，如何结合地方实际，在8涉及多个行政区域、多种污染源、多个经济主体的流域逐步建立生态补偿机制仍然缺乏系统的理论指导。

鉴于此，本文试图在现有国内外流域生态补偿机制实践基础上，分析影响补偿机制选择的因素，并结合已有的制度设计经验，构建太湖流域多地区—多主体—多层次的生态补偿机制框架，为我国的流域治理提供政策参考。

二、流域生态补偿的理论基础流域水环境问题的根源在于水污染的外部性和水环境的公共物品属性，及其导致的流域生态服务(功能)的供给者与使用者(或受益者)利益关联环节缺失。

生态补偿机制正是为了改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的具有经济激励特征的制度。

［4］图1流域生态补偿的基本原理数据来源:Pagiola ，S．，Platais ，G (2007)流域生态补偿机制表现为上下游不同地区之间、不同经济主体之间的生态服务交易行为(见图1)［5］。

以农业生产活动为例，可能有三种情景:情景Ⅰ，上游农民采用传统农业(土地)经营方式，R u ，t (图1第一列阴影面积)为其收益，但同时导致流域生态服务减少，增加下游居民经济成本C d (第一列下方面积)。

情景Ⅱ，上游土地经营者采用环境友好型农业(土地)经营方式，保护流域生态环境、增加生态服务，下游居民无需为修复环境付出成本，但此时上游土地经营者的收益为R u ，f (第二列阴影面积)，小于情景Ⅰ中的R u ，t ，(R u ，t －R u ，f )为其保护环境的机会成本。

虽然情景Ⅱ有利于下游的居民，但是在缺乏有力的外部激励的情形下，上游经营者不会主动采用成本更高(或收益更低)的环境友好型的土地经营方式。

在情景Ⅱ的基础上，情景Ⅲ引入生态补偿机制，下游居民对上游土地经营者进行生态补偿P ，激励其采用环境友好型农业(土地)经营方式，实现上下游“双赢”(见表1)。

在不考虑交易成本的前提下，情景Ⅲ可行的约束条件为:对补偿客体(上游土地经营者):R u ，f +P ≧R u ，t ，即P ≧R u ，t －R u ，f对补偿主体(下游居民):P ≦C d总体上:C d ≧P ≧R u ，t －R u ，f也就是说，只要补偿资金P 满足:C d ≧P ≧R u ，t－R u ，f ，在流域进行上下游的生态补偿是可行的，其中C d 为补偿上限，(R u ，t －R u ，f )为补偿下限。

在情景Ⅲ中，上游土地经营者的总收益高于情景Ⅰ的收益，下游居民的总成本低于情景Ⅰ治理环境的成本，流域的生态服务的供给增加，流域生态环境改善，上、下游居民的福利得到帕累托改进。

表1流域农业(土地)利用情景分析情景Ⅰ情景Ⅱ情景Ⅲ情景说明传统农业(土地)经营方式水环境友好型农业(土地)经营方式生态补偿下的水环境友好型农业(土地)经营方式上游土地经营者的收益R u ，t R u ，f R u ，f +P 下游居民的成本C dP三、国内外流域生态补偿经验及其启示1．国内外流域生态补偿经验自20世纪80年代以来，很多国家和地区进行了生态补偿实践和探索，为进一步发展与完善流域生态补偿机制提供了经验与启示。

生态补偿中纠纷核心就是补偿资金问题，所以本文按照生态补偿的付费主体，将国内外流域生态补偿分成政府付费类型和使用者(或受益者)付费类型(见表2)。

［6－7］政府付费的流域生态补偿主要通过转移支付、共建共享和市场交易等手段补偿提供生态服务的行为，补偿主体是政府。

使用者付费的流域生态补偿既38第1期罗小娟，曲福田，冯淑怡，石晓平，姜海:太湖流域生态补偿机制的框架设计研究有自发的、市场导向的生态补偿(补偿主体主要是地方政府或者私人组织，补偿标准由双方共同协商达成)，也有强制的排放指标有偿使用收费(补偿主体是排污单位，补偿标准由政府部门制定)。

然而在浙江省德清县生态补偿机制中，虽然部分生态补偿资金从全县水资源费中提取10%而来［8］，但其依然属于政府付费型。

因为政府和使用者付费的主要区别不仅在于谁支付生态服务的账单，还在于谁支配补偿资金的问题［9］。

本文将影响流域生态补偿机制类型选择的因素归纳为以下两点:(1)流域生态服务的类型和性质流域生态服务的内容可以归纳为:提供产品、管理控制功能、保护生物多样性和信息功能。

［10］流域生态服务不仅有区域性和外部性，还有公共池塘物品(Common Pool Resource)属性，在使用上具有非排他性、竞争性［11］，这就注定流域生态补偿一般由政府倡导、政府付费。

但是流域生态服务的区域性说明流域生态补偿范围是有限的，理论上可以明晰生态服务供给者和受益者，根据科斯定理，存在应用市场手段的可能。

(2)交易成本流域规模越小，流域生态服务的供给者(上游居民)与受益者(下游居民)之间联系就会越紧密，上、下游居民对流域生态服务的产权界定越明晰，进行使用者付费的流域生态补偿的可能性越大。

流域规模越大，流域的整体性和行政管理的条块模式，相关利益集团的矛盾使构建流域生态补偿机制交易成本，特别是信息成本和执行成本高。

所以使用者付费手段一般常见于同一行政区域内的流域生态补偿，政府付费的流域生态补偿大多发生在规模较大的流域。

但是往往大规模流域地理位置比较重要，经济发达、人口高度密集，而生态问题又异常突出，所以政府压力比较大，建立流域生态补偿机制的需求紧迫。

表2国内外流域生态补偿实例归纳表付费者补偿手段案例国外国内政府付费转移支付共建共享异地开发市场交易巴西巴拉那州公共资金再分配机制德国易北河治理———纽约清洁供水交易美国营养元素交易江苏省环境资源区域补偿办法(试行)浙江省德清县生态补偿机制新安江流域生态补偿机制浙江省绍兴市小舜江上游水费补偿模式太湖流域退耕还林补偿政策———金磐扶贫经济开发区东阳与义乌水权交易使用者付费自愿交易强制交易澳大利亚水分蒸发信贷哥伦比亚考卡流域灌溉者协会法国Vittel矿泉水公司与上游农民交易哥斯达黎加水电公司资助上游植树造林———苏州废水排污权交易浙江省绍兴市小舜江水资源交易模式江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法(试行)资料来源:经参考文献［2］、［3］、［7］、［8］、［10］、［12］整理而得。

2．对太湖流域生态补偿机制建设的启示从国内外流域生态补偿经验来看，建立流域生态补偿机制，理顺流域上下游的生态和利益关系，是实现流域生态和经济协调发展的重要条件［13－15］。

就具体流域生态补偿案例而言，不同补偿模式适用的流域尺度不同，补偿主体、补偿客体和补偿内容也不相同。

我国和其他国家在国家体制和文化背景方面差异较大，而且每个流域的区域条件、行政区划、政策背景、社会经济状况和人文因素都不一样，故很难找到一个标准、通用的流域生态补偿模式。

但国内外成功的实践案例对完善太湖流域生态补偿机制仍有重要的启示意义。

8南京农业大学学报(社会科学版)第11卷(1)地方政府行动是建立生态补偿的基础与关键长期以来，国家在太湖水环境治理中投入了大量资金。

据新华社报道，2005年太湖治理一期总投资110亿元，二期治理的工程预算1000亿元。

［16］2007年，江苏省政府计划在5年时间内总投资1085亿元以控制太湖湖体富营养化程度，实现水质明显改善。

［17］但是，尽管相关政府部门做了不少努力，太湖水污染问题还是未得到根治。