一、基本背景
国土空间规划体系重构，是实现高质量发展和高 品质生活、保障国家战略有效实施、促进国家治理体 系和治理能力现代化的重要举措。 规划层级：由国-省-市-县-乡镇构成的“五级”传
导系统，自上而下落实国家整体的国土战略意图。 规划类型：分为总体规划、详细规划、专项规划等
“三类”。 规划运行：四个体系包括编制审批体系、实施监督
二、问题的提出
2.2 市县层面空间规划编制存在的一些问题
既有的战略内容框架无法充分反映地方发展战略意图
空间规划战略内容相对单薄，不够全面。一方面是其内容重在关注国土空间资源，未必能够涉及到地区所要解决的核心矛盾。 另外一方面是其较大程度上是对上级意图的传递，在市场经济下，地方的合理战略诉求与上级的战略方向未必一致。
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协调一致的需求
目前地方治理过程中， 行政沟通的壁垒给建设 协调带来了巨大的非必 要成本。因此，需要以 一张蓝图统一传递施政 意图，进一步解决好行 政职能部门间的冲突与 矛盾。
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跨界拓展的需求
地方政府既要做好内部 城乡资源要素的合理配 置，也面临着县市之间 的跨界合作与协调。因 此，需要将视角从城市 拓展到乡村、从县城拓 展到边界区域，具备一 定的广阔视野。
全局性、前瞻性的视野对城市未来趋势进行研判，并对地方各 界意愿与观点进行凝练表达。
地位：战略规划建议仍旧保持其非法定规划的地位，并不直接
作为项目的审批依据，而是作为空间规划的地方能动补充，重 在对地方问题进行挖掘归纳，引导公众参与。
三、应对的思路
3.2 战略规划在空间规划体系中的作用
1 作为地方各部门观 念统一的统筹工具
2015年，厦门市以《美丽厦门战略规划》为引领，在“多规 合一”的试点过程中，积极探索厦门市国土空间规划编制的新路 径。其中，战略规划明确了全局性的目标与方向，提出了空间布 局指引，成为实现多规合一、全域统筹的重要工具。
三、应对的思路
3.1 战略规划在空间规划体系中的价值与地位
价值：战略规划是空间规划体系中的一个重要技术工具，是以
体系（按规划流程）、法规政策体系、技术标准体 系（支撑规划运行）。
目前浙江、河南、湖南、江西、山东等多地已经 陆续开展各市县国土空间规划的编制工作。2019年5 月，自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通 知正式下发。
空间规划的“五级三类四体系”
全国国土空间规划纲要 省级国土空间规划 市级国土空间规划
总体规划
专项规划
总体规划
专项规划
总体规划 专项规划 详细规划
县级国土空间规划 乡镇级国土空间规划
总体规划 专项规划 详细规划 总体规划 专项规划 详细规划
实施监督体系 编制审批体系 技术标准体系 法规政策体系
二、问题的提出
2.1 市县层面空间治理的困境与需求
面临的困境：日渐繁多的协同化、精细化治理要求与相对滞后的规划编制及管理之间的不匹配
城市空间发展战略规划（简称战略规划）源于世纪之初国家城 镇化快速拓张期，其以更高的视角和更长远的眼光，为总体规划 提供前期研究和原则性指导，强调规划的宏观性和超前性。战略 规划的思维与方法已在“多规合一”试点工作中得到运用。
2010年，广州市以战略规划编制作为土地利用规划、城市规 划、主体功能区划的“三规”统领，将战略规划发展成为以资源 环境为核心的“统筹规划”，实现规划从“分部门协调”到“全 市统筹”的转变。
空间规划的编制方法偏重资源梳理而忽视内在研究
土地资源具备多重价值属性，目前市县层面的空间规划，重点关注于土地资源的实体构成和使用情况，忽视了促成国土空间变 化背后深层次的行为活动研究，包括对土地空间的社会属性（生活习惯、文化认同等）和经济属性（资本运转等）的认知。
三、应对的思路
3.1 战略规划在空间规划体系中的价值与地位
空间规划编制过程的“技术整合”不同于“价值集合”
规划技术的整合却不等同于地方价值观念的集合，政府与专业技术人员之外的城市社会部门所关注的城市问题涉及各个方面， 使得空间规划相对明确固定的“土地”议题与内容框架，在全面灵活地凝练地方价值上存在一定缺陷。
空间规划的强管控思维相对抑制了地方的谋发展思维
目前空间规划注重以底线性思维落实土地空间的管制。市县层面的发展思维受到了明显抑制。事实上市县层面空间规划，重 点应在各类土地实际开发与具体用途，需要一定的以鼓励和引导思维、实现地区综合效益的最大化。
1
灵活时效的需求
目前的规划审批流程与 内容传导往往导致规划 脱离地方实际、又缺乏 对形势的灵活应对。因 此，迫切需要规划能满 足不同时期和发展阶段 的城市Байду номын сангаас求，体现一定 的灵活性与时效性。
2
资源整合的需求
地方政府的治理角色从 全能型向服务型转变。 新时期的地方空间规划 将会是集广泛社会利益 于一体的协商产物，需 要能充分整合社会资源、 调动多元利益主体的积 极性。
2 作为上层战略与地 方蓝图的协调工具
3 作为空间规划的 政策研究工具
4 作为促进资源整合及 公众参与的治理工具
基于整体性的视角，战略 规划的研究内容能够超出各部 门的自身权责与思维局限，脱 离其他法定规划的内容框架， 以地方的核心问题为导向，促 进部门间的协调与磨合，使得 各部门的价值观念不仅在“土 地空间”方面，更在社会经济 乃至未来发展的各方面均能达 成共识。
在国家战略通过空间规划逐级 传导的过程中，地方政府以非正式 的战略规划导入自身的发展认识、 表达自身的利益诉求，对空间矛盾 焦点进行预先的研究与协商，并将 其反馈到上级空间总体规划中，使 得国家的宏观战略构想变成切实可 行、因地制宜的地方治理政策，并 能够更为顺畅、简便的传导。
通过战略规划，可以为空 间构建一个涵盖多领域、尺度、 层次的综合目标研究体系，以 及一个长期的经济、社会、生 态等综合目标的战略框架。加 强土地多重属性与空间上社会 经济“流”的对接，为地方层 面空间规划的制定与完善提供 一个全局性、宏观性的政策研 究平台，空间规划的重要补充。
战略规划在市县级空间规划中的价值与作用
The Value And Role Of Strategic Planning In Municipal And County Territorial Space Planning
柳庆元 魏登兴
上海同济城市规划设计研究院有限公司 2019.8
一、背景 二、问题 三、思路 四、案例 五、结语