4.财政部合同指南解读(续14)
·项目的移交
问题：移交什么（产权吗？）
首先了解什么是财产权利
财产权是指以财产利益为内容，直接体现财产利益
的民事权利，典型包括物权、债权、继承权、知识
产权等等。 “项目产权”一般是指项目资产的所有权。
政府方享有项目产权vs.项目公司享有项目产权
两个考虑：a.节约税收;b.融资需要
PPP合同体系及操作指南解读
徐 伟 建设管理与法律博士 亚洲开发银行PPP独立顾问 注册造价工程师、建造师 东南大学法学院
内容提要
1.PPP的基本法理
2.PPP项目的基本操作流程和运作模式
3.PPP合同体系
4.财政部合同指南中要点解读
1.PPP的基本法理
·国家与人民之间的关系
民主国家（国家应为人民而存在—促进公共 利益，保护个人权益） 国家有义务提供充分的公共产品与服务。 新闻：独家:石家庄学区房市场销售火爆 …让孩子进入一家师资力量相对较强的学校， 从而给孩子一个光明的未来…
4.财政部合同指南解读(续9)
·项目用地问题
（一）完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，
对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价 格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性项目 配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回 报、吸引社会投资创造条件。（国家发展改革委关
于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资
签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议
的补充合同。Biblioteka 4.财政部合同指南解读(续4)
·PPP合同主体
注意：
（1）社会投资人与项目公司不是一个主体； （2）社会投资人与项目公司的权利与义务也并不 完全重合； 问题：在PPP采购中是选择社会资本方还是项目公
司?PPP合同中，如何规定涉及第三人义务？
另一个角度： 新建项目（包括经营）：BOT、BOOT、BOO、 DBOT、DBO、BTO等； 新建项目（不包括经营）：BLMT、BT等； 既有项目：TOT、OT等； 扩建改造项目：ROT、ROO、ROMT等 注意：项目运作方式需要根据PPP项目核心目的、 业主意图、融资需要、交易费用等因素考虑。
3.PPP合同体系分析
4.财政部合同指南解读(续3)
·PPP合同主体
《财政部PPP项目合同指南》—PPP项目合同
（1）在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府
方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、
备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详 细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
（2）待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新
1.PPP的基本法理（续1）
编者按：“上个幼儿园比上大学还难”、“入园 难，进公办园更难”的公众心声是一种怎么样的 表白……
·宝宝一拨接一拨，幼儿园数量太少； ·公立幼儿园靠关系，私立园涨价没商量；
·幼儿园师资严重不足，想扩都难；
问题：怎么办？私有化？成功？
1.PPP的基本法理（续2）
途 径 ： 公 私 合 作 (Public-Private Partnerships, PPP)?
共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行
性研究报告、设计文件等。（财政部关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知）
《财政部PPP项目合同指南》—风险分配
原则（控制力标准、合理转移、动机、效率）
4.财政部合同指南解读(续13)
·风险分配 例1：融资可获得性（政府批文、纳入预算、 人大决议）； 例2：轨道交通PPP项目（BOT）、高速公路项 目（BOT）（最低需求风险）
4.财政部合同指南解读(续7)
·项目用地问题 《财政部PPP项目合同指南》—项目用地
便利性原则（X） 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项 目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位 在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划
主管部门申请核发选址意见书。（城乡规划法第36
条规定）
4.财政部合同指南解读(续8)
4.财政部合同指南解读(续6)
·PPP合同主体
以某轨道交通PPP（BOT）项目为背景 项目公司典型权利和义务：
（1）负责该项目的投资、建设、运营等工作； （2）向金融机构进行融资； （3）按照工期节点要求使本工程按时投入运营；
（4）保证工程质量、可靠性与安全；
（5）利用使用者付费和可行性缺口补贴获得收益; （6）接受政府方及各职能部门的各项监管。
PPP项目的典型合同体系
3.PPP合同体系分析（续1）
某供水、污水处理（管网一体）项目的合同体系
序 号
1 2 3 4 合同类型 PPP协议 合资协议/公司章程 经营权转让合同 政府购买服务协议 缔约方 市政府授权部门（建投公司） 社会资本方/项目公司 建投公司 社会资本方 建投公司 项目公司 市政府授权部门 项目公司 项目公司 金融机构 项目公司 保险公司
·项目用地问题
土地用途：建设单位使用国有土地，应当以出让等
有偿使用方式取得，但是城市基础设施用地和公益 事业用地可以划拨（土地管理法第54条规定）。 工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地 以及同一宗地有2个以上意向用地者的，应当以招标、
拍卖或者挂牌方式出让。（招标拍卖挂牌出让国有
建设用地使用权规定）
介入权、违约、提前终止及终止后处理机制、项目
移交、适用法律及争议解决。
4.财政部合同指南解读(续1)
·PPP合同主体
主体：政府方、社会资本方、项目公司
政府方：政府或其指定的有关职能部门或事业单位 可作为实施机构并代表政府签署PPP项目合同。（财 政部） 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部
5
6 7
贷款合同
保险合同 管网维护合同
项目公司 管网施工单位
4.财政部合同指南解读
财政部合同指南的主要内容：
总则（参与方）、合同体系、合同概述、项目范围
和期限、前提条件、项目融资、项目用地、项目建 设、项目的运营、项目的维护、股权变更的限制、
付费机制、履约担保、政府承诺（义务）、保险、
守法义务和法律变更、不可抗力、政府方的监督和
解决方案：投资人签订框架协议后，项目公司签署 继受合同（？）
4.财政部合同指南解读(续5)
·PPP合同主体
以某轨道交通PPP（BOT）项目为背景 社会资本方典型权利义务： （1）根据相关协议出资组建项目公司; （2）为项目公司提供融资支持； （3）在股权锁定期内，社会资本方不得转让其 项目公司股权； （4）按照政府方要求，按时、足额缴纳建设保 证金或保函、运营保证金或保函等
的通知
第八条 物有所值评价资料主要包括：(初步)实施方 案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公 共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预 )可行 性研究报告、设计文件等。
问题：在项目批复过程中是否可以明确现有政府平
台公司作为项目业主推进项目，待组建项目公司后 调整项目法人？是否明确项目的实施方式？
门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作
为政府授权的项目实施机构……（发改委）
4.财政部合同指南解读(续2)
·PPP合同主体
主体：政府方、社会资本方、项目公司
社会资本方：指已建立现代企业制度的境内外企业法人， 但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企 业（财政部）。 实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政 府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地 方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当 地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式， 明确责权利关系（发改委、财政部）。
1.PPP的基本法理（续6）
·PPP的特征：
1.要有合作和共同的目标（伙伴；长生命周 期）； 2.风险共担； 3.以成果（绩效）为导向； 4.不是单纯的财政投资；
5.国家负有最终担保责任。
2.PPP的基本操作流程和运作模式
操作指南（财政部）
2.PPP的基本操作流程和运作模式（续1）
问题：需考虑与原有政府投资项目的审批/管理、规
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试
行）》（财金[2014]113号）
PPP合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合 同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、
产品采购合同和保险合同等，（以上合同共同构成
PPP项目的合同体系）。项目合同是其中最核心的
法律文件。
3.PPP合同体系分析（续1）
4.财政部合同指南解读(续15)
·项目的移交 注意1：若项目公司享有产权才有所谓“资产 移交”或“股权移交”； 注意2：资产移交与股权移交税费有差异！ （营业税、增值税、土地增值税、企业所得 税、契税、印花税） 注意3：国有资产（股权）管理规制！
4.财政部合同指南解读(续16)
·争议解决
《财政部PPP项目合同指南》—争议解决
[2014]2724号） 例：资源补偿型项目
4.财政部合同指南解读(续10)
·项目用地问题 注意： 1.土地使用权的限制（土地取得方式对其有 影响） 2.土地征收征用工作与土地出让金承担（征 地补偿费用）
4.财政部合同指南解读(续11)
·前提条件
《财政部PPP项目合同指南》—前提条件
当某些前提条件被满足或被豁免的情况下，PPP项目
合同的全部条款才会生效—附条件生效
常见条件：
1.融资完成 2.项目审批
3.保险合同
4.其他主要合同（工程总承包合同？） 注意：很多是政府协力事项！
4.财政部合同指南解读(续12)
·风险分配
请注意风险分担不仅仅是PPP合同的重要内容！
第八条 物有所值评价资料主要包括：(初步)实施方
案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公
2.PPP的基本操作流程和运作模式（续3）