公共危机下的社会救助探析
摘要宪法要求国家在公民因突发事件的打击而陷入团顿时承担主要救助义务，以维持其相当水准的生活。

我国目前以自然灾害赈济为中心的公共危机救助体系已经不能满足多元化危机的发生和灾民的多元化需求，我国公共危机下的社会救助制度亟待建立和完善。

关键词公共危机救助社会力量
公共危机社会救助是指国家对遭遇突发公共危机事件损害的公民或近亲属，免费提供物质资料、社会服务和发展机会，帮助其解决生活困难或生产困难的制度。

从公共管理的角度来看，它属于社会保障的一种，纳入社会救助体系，是维护社会稳定的“安全网”和“平衡器”。

公共危机下的社会救助主要目的是帮助危机受害公民维持生活质量，保障受害人的生存权，其也成为当今风险社会背景下政府建立和谐社会的重点工作。

一、我国公共危机社会救助的现状剖析
我国的公共危机救助体系是以民政系统的自然灾害赈济为中心，但这种以灾荒赈济为主要内容的公共危机救助体系已难以适应现今社会公共危机类型复杂化、灾民需求多样化、危机管理法制化的新现实，在近几年的危机救助实践中还存在一些问题。

1．公共危机救助规范残缺。

我国法律规定的救助却只在自然灾害救助领域备有《国家自然灾害救助应急预案》和民政部若干规章等相关的规范，而作为应急基本法的《突发事件应对法》仅在其第61条第2款有一些简单的规定，汶川地震的发生也促进了《自然灾害救助条例》的制定，从而使得自然灾害救助工作有法可依。

但从整体上来说，法律数量还比较少、位阶低、框架粗等问题可以概括我国公共危机救助法律的现状。

由于灾害救助法律的不完善，往往会使救助工作者在对危机受害人进行救助时遭遇好心没好报的尴尬局面。

2．公共危机救助内容还不够完善。

(1)公共危机救助范围还比较狭小。

将各种类型的公共危机事件的损害纳入救助本是通例，我国却历来多限于自然灾害救济。

(2)公共危机救助主体缺乏。

主要表现在非政府组织，社会团体、个人的参与还不足。

(3)公共危机救助标准偏低且不统一。

主要表现城乡之间的差距和受害人户籍的限制。

3．灾害救助资金管理、使用尚不规范。

我国灾害救助资金的管理、分配等各方面还存在着问题。

以2008年汶川地震的救助资金管理为例，主要表现在：(1)不能及时发放救济资金和物资。

如截止到2008年9月底，陕西省财政厅共下拨给市县救助金46000万元，市县未发放18514.15万元，占40.25%，安康市收到省财政厅下拨的灾民救助金4476万元，未发放4403.28万元。

(2)基层夸大灾情，多领救灾物资。

如甘肃省天水市报表反映的三无人员数大于县乡两级汇总数，存在填报三无人员数不准确的情况。

(3)地方政府和部门在救济粮款的管理尚存在不规范问题。

(4)救灾物资未按需采购，个别单位还擅自改变救灾资金的用途。

4．多元参与机制尚不完善。

在我国，非政府组织参与公共危机救助工作还处于初期阶段，存在一些问题：(1)非政府组织、社会团体、志愿者等的合法权益未得到有效的保障。

如有志愿者在为灾区运送物资的途中发生意外，却得不到相应的补偿和权益维护。

(2)社会团体、非政府组织、志愿者参与救援活动和救助工作缺乏相应的组织管理。

如有些志愿者打着公益的旗号侵吞救灾物资，谋取私人利益。

(3)非政府组织、社会团体、志愿者的力量还相对较小，救灾能力还比较弱。

5．心理救助机制不够完善。

在近年来的公共危机事件中，政府虽积极开展心理救助，但是我国心理救助体制起步较晚，发展很不完善，专业人员凤毛麟角，业务素质也参差不齐，研究成果和经验积累更是十分欠缺，同时心理救助还没有一个详细具体的应急预案。

例如汶川地震发生后，由不同组织派出的心理干预小组蜂拥而至，但是在心理干预工作中各自为战，缺乏统一的协调措施，大部分小组在一个地方停留的时间都不长，像蜻蜓点水，很难和灾民进行深入的沟通，缺乏心理干预的连续性和稳定性。

二、公共危机社会救助制度的建构
理论上一般认为，国家既然不能有效地控制危机事件的发生、至少应当保护危机被害人的利益，在这种观点的支配下，建构公共危机社会救助制度成为实现公共危机受害人权益保障的必然选择之一。

本文认为我们应该本着坚持以人为本，保障公民社会权；坚持公开公正；
坚持权利义务一致；坚持权力监督和社会广泛参与的原则构建我国公共危机下的社会救助制度。

（一）我国公共危机救助制度的框架设计与创新
1．公共危机救助思想与理念的转变。

本文认为我国要创建新的公共危机社会救助制度，制度设计的理念要实现以下转变：(1)从人道恩赐的态度到权利保障的转变。

即不能再把对灾区民众的救助看成是政府对灾民的恩赐，而应该看成是公民的一项权利保障。

(2)从免费式生活救助到生活最低保障与帮助自立与发展的转变。

即国家在免费提供救助的同时，要注意劳动者的受教育水平、劳动技能和就业能力的培养。

(3)从身份识别等不平等的救助到机会均等保障每个人权利的转变。

(4)从单一救助到为救助对象提供多样化的服务，而不只限于最低保障的生活救助。

2．我国灾害救助制度的框架设计。

本文认为我国公共危机社会救助制度新的设计应以我国最低生活救助制度为基础，以医疗、养老、住房、教育、就业、司法、心理等专项救助为辅助，以家庭帮助、邻里互助、非政府组织的帮助等社会互助为补充，建立一个城乡一体化、主体多元化、组织网络化、责任明晰化、方式专业化、标准科学化、保障法制化、管理制度化与当地经济发展水平和受灾地区文化发展相适应的公共危机社会救助制度。

（二）完善我国公共危机救助制度的相关建议
1．进一步完善危机救助的立法体系。

根据现实的需要和在危机救助工作中暴露出来的问题，建立健全危机救助工作政策法规体系已成为当务之急。

具体办法可以从几个方面予以考虑，一是在修订《突发事件应对法》中增添危机救助的内容。

二是在《国家自然灾害救助应急预案》的基础，制定其他类型危机救助法律、法规，扩大危机救助的范围。

三是在《自然灾害救助条例》的基础上起草制定《灾害救助法》，并颁布其他单行法、实施细则等。

四是制定《公共危机心理救助预案》，制定具体详细的心理干预计划，在发生公共危机事件后，相关心理干预措施能立即运转，迅速进入工作状态。

五是鉴美国的经验，制定《社会动员法》，对非政府组织参与公共救助的职责、程序、权利和义务进行明确的规定。

2．界定救助对象，完善救助内容。

具体方法为(1)扩大救助范围。

即把公共危机救助对象的范围扩大到各类灾害事件的受害者中来。

(2)完善救助内容。

使其救助的内容不止限于当地灾民的最低生活救助的方面，政府也要加大对地震灾区医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、司法救助、行为、心理救助，有效解决公共危机发生后出现的各种社会问题。

如加大对灾区医疗制度的改革；大力在灾区进行保障性住房建设；加大灾区的教育扶持力度；建立健全长期有效的危机心理救助体制。

3．完善多元化公共危机救助的模式。

从多元化治理、互动性治理和创新性治理的理念出发，我国公共危机社会救助制度要向多元化的方向转变：(1)多元主体的参与。

政府应该充分发挥群众社会团体、红十字会等民间团体和组织的作用，创建三位一体的主体的救助模式，把政府、非政府组织和社会公众的特长和能力都尽可能做大限度地发挥出来。

(2)多渠道筹集救助资金。

在借鉴国外经验的基础和完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，建立非政府组织、企业．普通民众、国际社会和灾民等社会化救灾资金投入体系，大力的拓展公共危机救助资金的来源。

(3)多元化的公共危机救助方式。

完善我国现行的公共危机救助制度，发挥政府的主导救助功能，同时大力推行公共危机保险救助和重视灾民的自助能力的培养，使灾区民众能够自我独立，自我发展，自我创造。

4．建立救助专项基金，加强资金的监管制度。

逐步建立公共危机救助的专项基金，将救助资金按照社会救助委员会调查论证后确定的预计数，分期划拨到救助专户，以保证救助活动的正常开展，同时，完善公共危机救助资金的运营机制，使救助资金能够实现保值增值，专款专用，最后尽快建立透明化的救助资金监管机制，一方面要按照及时、便民、公开、公正的原则做好公共危机救助资金的发放工作，另一方面，要逐步建立明确的公共危机救助物资发放制度，建立和落实救灾物资发放的公示和审计制度、加大对救灾物资贪污腐败、挪用的惩罚力度，建立便利于民众和社会的监督渠道。

5．发展和完善危机心理救助体系。

建立健全长期有效的危机心理救助体制，即在公共危机心理救助的队伍建设、组织领导、干预原则、干预方案、工作流程、干预重点、注意事项等方面做出明确规定，在制度上给予必要保障，保证心理救援工作在科学、规范、有效的
前提下进行，正确地引导和干预受害者的情绪，同时探讨公共危机事件对个体和群体的影响机制，提高个体和群体的自我控制，为整个救灾体系服务。

三、结束语
建构国家对危机受害人的救助制度，会使得社会对危机受害人的关注更加理性，这是因为面对突如其来的灾害，不管政府多么慷慨和仁慈，但政府救助行为总受到财政预算的限制，如何最大限度地发挥整个社会的抗风险能力，则显得特别重要。

坚持以政府救助为主导，社会力量广泛参与的危机救助模式，有效解决危机受害者的生存困境，是构建和谐社会的必然选择。