经济、人文等全方位的复兴。 （２ ）在改造方案上，英国在清除贫
民窟阶段采用的是“卫星城”战略疏散城 市人口、缓解城市压力。而美国采用的是 清除地段土地市场出售的办法，以逃避公 众的严厉批评，但是市场化的结果是在清 除地段建造起高档公寓，贫民窟的市民根 本无法承受，被赶到其他的贫民窟，结果 其他地方贫民窟更加拥挤、居住环境更加 恶劣。
４ ．英美经验对我国的启示意 义
从英美城市更新成败的经验，我们可 以得到一些有益的启示，对我国的城市建 设有一定的借鉴意义：
（１）城市更新不能只注重物质性表象 问题，采取简单化的改造措施。把更新改 造注意力集中于城市空间景观、风貌等表 象性问题上，对旧城背后的历史、经济及 社会问题关注不够，城市更新的结果将收 效甚微，犹如英美 ３０－４０ 年代的清除贫民 窟运动。
（５ ）成立相类似的组织（如英国的 城市开发公司，美国的授权区等）对城市 更新开发授权管理，执行政府的财政措 施，对授权区的土地、基础设施进行经营 开发，实现更新改造的目标。
英美城市更新存在的一些问题 （１ ）英美早期大规模的清除贫民 窟，代之以毫无特色的“国际式”标准高 楼，破坏了原有的街区风貌及邻里之间那 种和睦的社区关系。同时，清除过后城市 密度更大，给城市的交通、环境及基础设 施等带来更大的压力。 （２ ）英美旧城更新通过强化中心区 的土地利用，旧街区地段通过市场化的地 价机制吸引了盈利能力较高的产业（如金 融保险业、大型商业设施、高级写字楼 等）。但是，这种更新方式将原有居民住 宅和混杂其中的中小商业排斥到城市的其他 地区，因为它完全用获利更高的商业取代 了居住用途，设施没有得到有效合理利 用，城市缺乏多样性。如美国纽约曼哈顿 中心区的ＷａｌｌＳｔｒｅｅｔ，尽管摩天大楼鳞次栉 比，该地区的文化娱乐业和餐饮零售业等 其他商业逐渐衰败，街道景象萧条。
３ ．英美城市更新的特点及 存在的问题
（１）英美城市更新都经历了从大规模 的清除贫民窟运动到中心区商业的复兴， 到注重整体社会经济效果（如改造后的城 区就业、历史街区风貌的延承等）。在改 造思想上从物质环境的更新改造到街区社会、
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２．美国的城市更新
美国城市更新的历程 在美国，随着工业化的加速，城市化 现象也比较突出，像英国一样在城市地区 逐步形成了大量的穷人居住区。美国的城 市更新也是从大规模的清除贫民窟开始。 １９３７ 年出台的住宅法，目标就是改善住 房：对有能力买房建房的给予抵押贷款； 对于买不起也建不起房的，政府提供公共 住房。后者的做法就是政府实施公共住房 计划，推倒贫民窟，代之政府提供补助的 高层公寓或公房。 １９４９ 年美国住房法规定，清除和防止 平民窟，城市用地合理化和社会正常发 展。实施城市更新的主体是地方政府、私 人房地产开发公司以及联邦城市更新行政机 关等组成的地方公务局。城市重建采用将 清除贫民窟得到的土地投放市场出售的办 法。这一法令仍然着重住宅和居民区建 设，要求任何一块重建用地有一半以上的 土地面积用于居住。 １９５４ 年对城市更新政策进行修正，提 出要加强私人企业的作用，地方政府的责 任面联邦政府为做搬迁 用的公共住房增加拨款；另一方面还允许 将１０％的政府资助用于非居住用地的重建， 或者是开发后不用作居住用地。关于清除 贫民窟的条款逐渐转变为大规模的中心城市 重建，清除后的土地要求地尽其用，大量 的投资用于征购位于市中心的用地，以前 要求一半以上的土地用于居住，现在大部 分用来建设商贸设施、办公楼或豪华高层 公寓。 ２０ 世纪 ７０ 年代末，联邦政府实施“城 市复兴”政策，取消或减少对“城市计
美国城市更新的主要措施 美国实施的是基于税收奖励措施推动旧 城更新改造的模式。实施方式主要有三 种：第一种是授权区（Ｅ Ｚ ｓ ），分别在联 邦、州和地方层面上运作，将税收奖励措 施作为城市更新的政策工具；第二种是税 收增值筹资（ＴＩＦ），是州和地方政府使用 的一种融资方式，为在特定地区吸引私人 投资，促进地区的在开发。税收增值筹资 通过发售城市债券，筹得的资金可以用于 改善公共设施，也可用于像私人开发商贷 款进行划定区域的建设。城市债券通过 ２０～３０ 年期的地产税收入来偿还；第三种 是商业改良区（ＢＩＤ），是一种基于商业利 益自愿联合的地方机制，征收地方税为特 定地区发展提供资金来源。ＢＩＤ是一种以抵 押方式开展的自行征税，通常是用于划定 区域物质环境的改善。 此外，一方面政府采取多种方式对城 市开发提供资助，如“新城镇内部计 划”，联邦政府利用它的社区开发街道资 金来资助城市开发，期望给私人投资以资 助。后来 １９７７ 年的住房和社区开发法（卡 特政府）实行了城市开发活动津贴来使用 资助私人和公私合营的开发计划，使私人 开发商和投资者获得至少等于投资在其他地 方的一定水平的回报。另一方面联邦政府 根据 １９７７ 年的法案，提供抵押担保，鼓励 金融机构利用抵押贷款资金来资助城市开 发项目。
城衰败问题、城中村问题以及弱势群体的
英国的真正意义上的城市更新始于２０
居住问题开始受到社会大众的普遍关注。 世纪 ３０ 年代的清除贫民窟计划。１９３０年英
如何解决城市发展过程中出现的这类问题， 国工党政府制定格林伍德住宅法，采用当
是摆在城市管理者、房地产开发商、受此 时有影响的“建造独院住宅法”和“最低
尽管前４０多年的城市更新措施取得了 一定的成绩，但是远远达不到普遍改善的 目标。自 １９３０ 年的格林伍德住宅法对清除 贫民窟提供人口安置补贴，２０ 世纪 ５０年代 后的住房客体补贴大大提高，最高可达住 房整修改善费用的 ５０％，２０ 世纪 ７０ 年代甚 至将限额标准提高到 ７５％，但是改善离公 众的目标还太远。
的“社区规划”方式。 英国城市更新的主要措施
（１ ）财政补贴制度 在英国的城市更新中，财政补贴是英
国政府推行更新改造计划的重要举措， 从 ２０世纪３０年代格林伍德法实施的按人口安 置补贴的制度，至今已有 ６０ 多年的历史。 从英国政府财政补贴的发展历程来看，大 至可分为三个阶段：
第一阶段，始于２０世纪３０年代的清除 贫民窟运动以及二战后大规模的住房短缺， 政府为大规模的住房拆迁重建提供住宅客体 补贴，以消除住房短缺及提高市民的居住 质量。
（２ ）旧街区更新完全市场化的机制， 将出现高收益的物业排斥低收益的物业的结 果，改造后的城市功能将偏向单一化，破 坏了城市的多样性，最后导致城市中心区 的萧条。中国城市土地利用的问题已比较 突出，提高城市土地利用效率将会是今后 土地利用管理的重点。在旧城更新改造过 程中，吸收美国学者简·雅各布斯“混合 功用”的思想，提高建筑设施的使用效 率，是解决目前我国城市建设资金及土地 利用紧张问题的一个有效办法。
２０ 世纪８０年代，英国政府的城市更新 政策有了重大的转变，以政府计划为主的 城市更新政策转向市场引导与私人投资为主 的城市更新政策。同时，公众逐渐参与到 更新改造规划当中，对城市更新产生一定
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的影响，英国的城市更新由政府操纵的 “自上而下”的方式过渡到“自下而上”
环境部统筹管理全国的开发公司，公 司的管理层是由环境大臣任命的官员构成， 公司实际上是环境部在地方的派出机构。
公司每年度的发展计划必须经环境部批准后 方可实施，并提供公共资金的支持，而且 任命顾问小组评估公司的业绩。
公司采取以市场为导向的战略，培育 资本市场、土地市场和住宅市场等，利用 国家公共资金的投入和一些优惠政策，如 地方税减免、提供基础设施、减少规划控 制等，刺激更多的私人资金注入到指定 区。
二战后，英国通过新城建设计划，在
现实意义。
大城市周边建立一系列卫星城，将改造地
１． 英国的城市更新
区多余的人口及经济活动安置到卫星城， 以缓解大城市的人口、交通、环境等压
英国城市更新的历程 英国是最早开始城市化的国家之一， １７５０年始于英国波及欧洲以及全世界的产业 革命，极大地推动了英国生产力的发展。 机器生产替代手工生产，使规模生产更经
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英美城市
文 ／ 杨 静
更新的主要经验及其启示
本文通过分析英美两国在城市更新中的 济，先进的工厂生产方式逐步代替了原始
主要方案和措施，指出两国城市更新的特 的家庭生产方式，移民涌入城市，城市规模
点及存在的问题，得出对我国城市更新的 扩大，城镇数量增多。城市化进程与工业化
（３ ）在改造实施上，两国都经历了 从中央政府和地方政府为主到政府与私人投 资者合作，最后到政府、私人部门和地方 团体三方共同进行和控制城市更新开发的过 程。地方团体代表公众参与到城市更新中 来，对城市更新影响很大。
（４ ）英美为城市更新提供大量的财 政补贴（如英国的城市发展基金，美国开 发活动津贴等），利用资金的杠杆效应力 图以较小的公共资金带动私人资金投入到城 市更新中来。
启示意义。
发展密不可分，除城市经济增长构成的拉力
目前，中国正步入快速的城市化发展 外，农业集约化经营、劳动生产力提高造成
阶段，表现为城市规模扩大、人口增加、 农业人口相对过剩，迫使过剩农民进城寻求
郊区化趋势显现、旧城街区功能老化、城 生存机会。这一时期城市化过程比较长，城
市居住呈现出阶层化聚集倾向等现象。旧 市增长处于自发扩展的状态。
第二阶段，始于 ２０ 世纪 ６０ 年代，住 房政策转向住房整修和改善，这一阶段政 府转向主体补贴，为需要住房改善的市民 提供帮助。
第三阶段，始于 ２０ 世纪 ８０ 年代，公 共支出大幅减少，社会建房备受指责，住 房政策转向私人提供。此外受郊区化的影 响使内城日渐衰落，为弥补城市建设资金 的不足，将私人投资吸引到内城改造中 来，英国成立了城市发展基金，主要用作 计划内的改造项目补偿金，弥补改造收益 的不足，带动私人投资的积极性。
划”的资助，让州及地方政府对城市计划负 责。这种城市政策加速了美国大都市区的 不平衡发展，各州在吸引商业、工业和旅游 业的竞争中，以减免税收、大力发展债券、 贴息贷款及低于市价的土地交易等措施促 进了城市中心区及商贸区的开发。在这一 政策倾向下，城市复苏以赢利能力高的商 业、办公楼用地取代了居住用地。