我国土地管理中存在的问题及对策唐发荣（扬中市国土资源局，镇江212200）土地是稀缺资源，自国家加强土地调控以来，各级国土资源部门继续严格土地管理，严控建设用地总量，积极推进节约集约用地，有力地支持了经济社会持续、稳定、快速发展。

但土地问题并没有根本解决，新《土地管理法》实施以来的7年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩。

1 当前我国土地管理中存在的主要问题1.1开发区总量失控，且布局不尽合理原国家土地管理局进行的非农业用地清查结果显示,全国共有各类开发区4210个,规划占地12356.8平方公里,实际占地2322平方公里,其中实际占用耕地1283平方公里,占耕地比例高达55%。

在4210个开发区中,国家级开发区139个,省级开发区989个,省级各级政府批准设立的各类开发区3082个。

各类开发区总量过多,面积过大,不少开发区在建设开发过程中,过分地追求“大而全”,用地上存在着扩张心态,基本上走的是数量扩张的外延开发道路。

全国开发区实际占地面积仅占规划面积的20%,扩张心态由此可见一斑。

有些开发区以“滚动开发”为由,把自己的范围滚得很大,造成了土地和财力的浪费。

特别是省级以下政府批准的所谓开发区,不进行科学的可行性论证和规划就一哄而上,匆匆上马,是目前开发区数量偏多的一个重要原因。

为了地方的局部利益,圈占一片土地,即赋名为开发区,至于开发区选址是否恰当、规模是否合理、有无开发前景,开发区主办单位则心里没谱。

一些开发区虽然编制了土地利用总体规划,但没有按照实事求是的原则,把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来,过于超前,缺乏科学性,结果造成开发区规模过大,总量失控。

1.2土地违法行为屡禁不止2004年全国立案查处土地违纪违法案件7.06万件，已结案6.07万件，占立案数的86％，共收缴土地6125.5公顷。

按法律规定，哪怕占用一亩基本农田都需报国务院审批。

然而，在实际操作中，一些地方政府往往先调整规划，将农田改为建设用地，就可以规避审批，且大多未受到严格处理，这使得一些地方党政干部敢于屡撞耕地保护“红线”。

“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。

“为公不算违法“的思想根深蒂固，因此，置国家土地管理法律、法规于不顾，对违法用地不在乎，不怕查，法律失去应有的监督职能。

1.3土地资源浪费严重改革开放20多年来，我国GDP年均增长9.4％，在经济快速发展的同时，我国成为世界上单位GDP能耗最高的国家之一。

据资料显示，江苏省的GDP每增长一个百分点要消耗2.4万亩土地。

经济发展速度与资源消耗已失去正常的平衡关系。

建设“宽马路”、“大广场”、“花园式工厂”已成为目前的一种“时尚”。

大量耕地被占用，直接威胁粮食安全。

1.4乡镇企业土地利用率低从20世纪80年代开始，乡镇企业在我国蓬勃兴起，推动了我国经济的增长。

由于缺乏统一规划，多数农民把工厂建在自家的田里，不仅带来了严重的污染，而且浪费土地的现象十分严重，造成土地利用率低。

1.5农民合法利益受到侵犯一些地方不顾农民长远生计，强行征地，造成农民失地失业，不仅引发上访和群体性事件，而且给农村稳定埋下隐患。

而且拖欠征地补偿款的现象时有发生，生活保障体系建立不完善，导致失地农民长期生活得不到保障。

2 我国土地管理问题产生的根源2.1土地集约利用意识淡薄土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。

一些地方在城市建设中，不顾实际搞“宽马路”、“大广场”，大量建设高尔夫球场、别墅式住宅，贪大求洋，大搞形象工程和政绩工程；相当一部分领导认为当前首要任务是招商引资、发展经济，外商来了必须保证用地，要多少就得给多少，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的建设用地供需矛盾更加突出。

2.2招商引资形成的地价恶性竞争一些地方发展的心情急迫，为了形成所谓的政策“洼地”，推进招商引资，不论项目大小、好坏，通通降低地价，甚至公开宣称免收地价，严重违反了国家协议出让土地最低价的规定。

地方政府无钱征地，又要搞基础设施配套建设，还要给投资商优惠，于是就只好向农民打白条，农民利益被严重侵害。

这些问题的存在不仅严重扰乱了土地市场秩序，而且低地价在相当程度上又进一步诱发用地单位圈占浪费土地，形成恶性循环。

2.3规划执行缺乏严肃性一些地方对规划工作仍然认识不足，重视不够，存在规划“编制时不重视、实施中较随意”、“说起来重要、用起来不要”的现象；规划的权威性不高，“规划跟着项目走、规划跟着领导走、规划跟着外商走”的现象屡见不鲜；缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，随意扩大城镇建设用地范围；不依规划办事，擅自或变相修改规划，不少地方2010年的规划用地指标已经全部用完，都希望通过规划修编追加指标；同时，由于规划实施的保障措施和监督机制不够完善，影响实施的效果。

2.4土地管理体制中的缺陷，形成管理“真空”上个世纪80年代初，我国乡镇企业异军突起，大量耕地悄然流失，1986年3月中共中央、国务院发出7号文件，即《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，同年6月出台《土地管理法》，实现城乡土地统管制度；上个世纪90年代初，我国掀起房地产热、开发区热，“炒”地之风盛行，1996年，江泽民同志就耕地保护工作作了重要批示，1997年年初，中央领导同志三次听取耕地保护问题的汇报，最后下达了对非农建设占用耕地的“冻结”令，即1997年的11号文件，并将土地用途管制等内容写进了新的《土地管理法》；2003年1月12日，温家宝总理批示：一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，2月20日，国土资源部召开电视电话会议，就贯彻温家宝同志批示精神，部署在全国进一步治理整顿土地市场秩序工作，11月3日，国务院再次下发紧急通知，要求加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序。

回顾18年的土地管理史，尽管中共中央、国务院制定了许多政策，但并没有取得明显的成效，同时由于土地管理还没有形成成熟、完整的政策管理体系，自身体制中的缺陷造成管理流行于形式，没有从根本上解决实质问题，形成管理“真空”。

2.5现行干部考核机制的缺陷以前我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和国民生产总值等数字指标为标准，而这又得依靠企业才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的理性选择。

这些干部不再仅靠直接抓企业来带动ＧＤＰ以及就业的增长，而是更多地瞄准了“经营城市”的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和ＧＤＰ，形成了占地——收入——再占地——再收益的循环。

在一些地方官员眼中，为了展现本届政府的形象和政绩，形成了“政绩是硬道理”，什么法律政策和农民利益可以先放一放的错误观念。

3 进一步做好我国土地管理工作的对策3.1防止以建设新农村为名非法占地国土资源是新农村建设的重要物质基础，各级部门既要充分运用国土资源政策支持社会主义新农村建设，又要坚持实行最严格的国土资源管理制度不动摇。

耕地资源关系国家粮食安全和农业可持续发展，在新农村建设中，应该把保护耕地作为土地政策的首选目标。

严格控制非农建设占用耕地，始终把保护基本农田作为一条不可逾越的“红线”，杜绝新农村建设中先用后批、边用边批、批少用多等违法违规用地行为。

严肃查处土地违法案件，坚决制止“以租代征”、以预审代替审批等违法违规用地行为。

严格落实耕地占补平衡制度，确保基本农田总量不减少，质量不降低。

严格执法监察，防止以新农村建设的名义，违法违规盲目圈占土地、侵占基本农田。

一经发现，坚决查处，公开曝光。

支持新农村建设，就要把政府各类土地收益重点用于基本农田保护及土地开发整理的政策落实上，就要积极稳妥地推进农村土地制度的几项重大改革。

当前，主要是征地补偿安置制度改革和农村集体建设用地使用权流转。

通过征地制度改革，探索建立和完善与市场经济相适应、让被征地农民长远生计有保障的公正补偿安置办法和途径，建立征地补偿安置争议的裁决机制。

防止新农村建设出现重复建设、浪费土地等问题，必须规划先行。

在新农村建设中，有条件的地方可以引导农民住房向中心村镇集中，农业向适度规模经营集中，提高村镇建设用地利用率。

但这是一个长期的过程，一定要尊重农民的意愿，严防盲目大拆大建，侵占耕地，损害农民利益。

3.2严格执行土地利用总体规划，实行最严格的耕地保护制度3.2.1全面落实中央关于严格保护耕地的规定。

实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。

因此，全面落实最严格的耕地保护制度，首要的任务是：进一步提高认识，着力解决当前我国耕地保护中存在的突出问题，将保护耕地的重点放在保护和提高粮食生产能力上。

要切实落实保护耕地的各项措施，尤其要全面落实保护基本农田的“五个不准”，即一不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

要坚决保住这条红线不能逾越。

同时，还要从严控制建设用地规模，坚决落实对非农建设用地的“六个一律不批”，即要求严把建设用地审查关。

要求各省级国土资源部门督促各市（地）坚决收回各地违规下放的土地审批权。

对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的，未按规定执行建设用地备案制度的，一律停止建设用地审批；对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的，年度计划指标已用完的，未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，已批准的城市建设用地仍有闲置的，一律不受理新增建设用地申请；对未按国家有关规定进行建设用地预审的，未按预审要求完善相关内容的建设项目，一律不受理建设用地申请。

申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途；对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。

“五不准”和“六不批”是从基本农田保护和建设用地审批这两项制度的层面，推出的新的管理措施，对于促进最严格耕地保护制度的落实，也将起到巨大的推动作用。

但是，仅从制度层面看，它们显然还不能涵盖“最严格的耕地保护制度”的全部内涵。