三、全面推进和深入发展的阶段(1998年—2004年) • 1998年，是中国村民自治走向成熟化的转折年。 已经试行了十年的“试行法”宣布废止，经九届 人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会 组织法》于同年11月4日正式颁布实施。在选举的 制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性 的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发 展的阶段。
• 背景：改革开放
20世纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开 放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村 确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任 制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的 束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实 行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失 调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新 兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生， 拉开了农村村民自治的帷幕。
4动力机制从政府推进走向群众主导
• 中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有 国家推动的特质。 政府在村民自治的发展历程中 一直扮演着重要角色，无论是制度供给，还是制 度实施和制度创新，都离不开政府，尤其是中央 政府的强力推进。但是，村民自治的生命力最终 取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自 治能力的提高。如果村民自治不是基于农民自身 的民主需求，而是来自政府的强制，不是“我要 自治”，而是“要我自治”，那么村民自治目标 是无法实现的。
2.自治形式从选举式民主“单兵突进”发展 为选举式民主和经常性民主“齐头并进”。
• 村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、 民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从 民主的实现形式来看，民主选举和村民自治的其 他三个民主之间存在一些差异。选举解决的是授 权问题。简单地说，选举不制定政策；选举只决 定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决 定由谁来解决争端。 在村民自治中，民主选举解 决的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三 年一次，具有周期性，被称之为选举式民主。
• 党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众 性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确 规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了 村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。 这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地 依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。 1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行 政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社 管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求， 推动了村委会在全国普遍建立。
（2）保障亿万农民的选举权、 知情权、决策权、参与权和 监督权已经成为村民自治工 作的重心。 在2004年中共中央办公厅、 国务院办公厅下发的《关于 健全和完善村务公开和民主 管理制度的意见》中，又提 出了“进一步健全村务公开 制度，保障农民的知情权； 进一步规范民主决策机制， 保障农民群众的决策权；进 一步完善民主管理制度，保 障农民群众的参与权；进一 步强化村务管理的监督制约 机制，保障农民群众的监督 权”。
村民委员会介绍
• 性质:是村民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督。 • 产生：由全村选举产生 • 组成：由主任、副主任和委员共三至七人组成。 • 职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民 间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村 民的意见、要求和提出建议。 • 任期：每届任期三年，届满应当及时举行换届选 举。村民委员会成员可以连选连任。
村民会议：是由本村18周岁以上的村民组成，既可以由18周 岁以上的全体村民组成，也可以由每户派代表参加。 第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请 村民会议讨论决定，方可办理： （一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用； （二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准； （三）从村集体经济所得收益的使用； （四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建 设承包方案； （六）村民的承包经营方案； （七）宅基地的使用方案； （八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利 益的其他事项。
• 据《乡镇论坛》主编米有录先生的寻访，最早的 村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨 村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨 大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管 理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他 和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每 户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。 1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份 村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和 村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了 一条机耕路，安装了电视转播器，从而开始实现 了村民的自我服务。这样，果作村民委员会作为 我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自 治由此发端。
1.工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障。
目前，村民自治已经基本走上了依法建制、 以制治村的良性轨道。但是如何将法律和 制度落到实处，真正保障亿万农民当家作 主的民主权利，仍然是一个急需解决的问 题。
（1）近年来，村民自治的工作重心逐渐转 移到权利保障上来。 在2002年中央办公厅、国务院办公Байду номын сангаас下发 的《关于进一步做好村民委员会换届选举 工作的通知》中明确指出，由村民直接选 举村民委员会，是法律赋予村民的一项基 本民主权利，是基层民主的重要体现。搞 好村民委员会换届选举，必须充分发扬民 主，切实保障广大村民在选举各环节中的 权利，使村民委员会的选举真正体现农民 群众的意愿。
• 1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加 强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一 步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我 服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的 日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下 的村级组织，由此加速了村民自治的发展。
二、发展创新和完备阶段(1987年—1997年)
专家定义
• 许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层 人民群众自治”，即通过村民自治组织依法办理 与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管 理、自我教育和自我服务。” • 而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了三自即自 我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、 自爱和自由的精神”“村民是否拥有自觉、自尊、 自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发 展程度的一个重要尺度”。
①村委会是村民的自治组织，不是国家机关。
②村委会设立的目的是让村民自我管理本村日常事务。
③村委会的成员都是由村民直接投票选举产生，其最
高代表是村委会主任。
④村民自治是我国农民在民主管理上的伟大创造。《 中华人民共和国村民委员会组织法》为村民自治提供 了法律保障。
第二十二条村民委员会实行村务 公开制度。 村民委员会应当及时公布下列事 项，其中涉及财务的事项至少每 六个月公布一次，接受村民的监 督： （一）本法第十九条规定的由村 民会议讨论决定的事项及其实施 情况； （二）国家计划生育政策的落实 方案； （三）救灾救济款物的发放情况； （四）水电费的收缴以及涉及本 村村民利益、村民普遍关心的其 他事项。
3 自治主体从封闭走向开放
• 村民自治是村民在村庄范围内对社区公共事务进 行自我管理、自我教育和自我服务。村民自治的 主体是本村村民，也就是说，只有具备了村民资 格，才能在该村庄范围内参与自治活动。从这个 意义上讲，村民自治具有封闭性，不是本村的村 民就不能参与该村的村民自治。然而，随着改革 以来限制农民流动的制度闸门的打开和农村经济 的快速发展，农民流动日益增多，城乡交流逐渐 扩大，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流 出或外来人员的流入，农村的开放程度越来越高。 随着户籍制度改革的深入以及村民自治法规的进 一步修改，村民自治已越来开放。
村民委员会产生
• 村民自治的组织形式——村民委员会，是 在20世纪80年代初一些地方基层组织体系 处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供 给的短缺问题时，农民自发成立的一种组 织形式。当时，人民公社的部分权力开始 从农村退出，社会治安、公共设施、社会 福利、土地管理、水利管理等社会职能无 人问津。人民公社旧的管理体制的解体造 成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的 群众性基层自治组织的出现。
• 1997年，民政部在《关于进一步建立健全村务公 开制度，深化农村村民自治工作的通知》中进一 步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会 建设的重要内容。要求注重实效，努力实现村务 公开的规范化、制度化。到1997年底，全国60% 以上的村庄建立了村民自治制度。
创新
• 实践中，各地涌现出许多有益的制度创新，重要 的有：吉林省梨树县创造的确定正式候选人的 “海选”模式、河南省驻马店地区汝南县创造的 通过民主协商确定正式候选人的“三上三下三公 布”方式、山西省河曲县创造的“两票制”选举 模式、福建全省统一实行的确定候选人的“五人 提名、代表预选”方式、安徽省岳西县的“联选 制”、山东省日照市涛雒（luo）镇农民创造的 “村民公决”民主决策模式等。这些新制度丰富 和发展了村民自治的理论体系。
• 1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国 村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律形式确 定下来。 • 1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举， 村民自治开始进入制度化运作阶段。 • 1990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主 管村民自治的国家民政部在1990年发布的《关于在全国 农村开展村民自治示范活动的通知》中指出，建立村民 会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规 民约是村民自治示范活动的侧重点。 • 1994年2月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范 活动指导纲要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、 任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并 第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督等四项民主制度。
中 国 行 政 区 域 划 分
中央 省 市 县 镇
乡
行政村不属于一级政府，是一种村落小范围 的自治组织，自制内容仅限于自我管理。