●转换角度看问题—站在相对人一方
●采取多种方式发现“漏洞” —多方查询相关背景资料，借鉴经验。
规范性文件的起草与审查
财政扶持类文件常见“漏洞”：
1、扶持方式不明确。一次性给付还是分批次 给付。
2、扶持对象有可能竞合。一个对象同时满足 几种扶持标准，如何处理。
3、缺乏追退机制。扶持资金不按规定用途被 使用，如何追退，一定要有明确的操作机 制。
规范性文件的起草与审查
二、合法性问题 ●行政许可—变相设定 ●行政处罚—违法设定 ●行政强制—缩减前提 ●行政收费—扩大条件
合法性问题
行政许可—变相设定
实例：改变上位法的管理模式，变 “面”的事后管理模式为“点”的事 前管理模式。
合法性问题
行政处罚—违法设定
实例：对上位法没有设定的管理事项 设定行政处罚。
合法性问题
行政强制—缩减前提
实例：减少了“代履行”实施前必经 的环节。
合法性问题
行政收费—扩大条件 实例：将有条件收费变为无条件收费。
规范性文件的起草与审查
随意设定工作机构、社会团体等
随意调整部门职能——扩大、缩减、 转移
利用工作方案、内部通知等规定规范性的 内容
干涉企业的资金使用自主权 直接规定减免税、费 用“备案”变相设定行政审批
规范性文件备案及审查
规范性文件备案及审查
一、形式审查
●报备材料是否齐全 ●报备材料格式是否符合标准
报备材料是否齐全
备案报告
文本
法律审核意见书 法律审核确认书
起草说明
●格式标准
规范性文件法律 审核意见书
起草说明
规范性文件备案及审查
二、实质审查
●行政许可 ●行政处罚 ●行政强制 ●行政收费
结束语
规范性文件的起草与审查
如果借鉴外地经验起草本市的文件，一定 要综合考虑外地经验的法律体系支撑。既 要横向看，更要纵向看。部分外地的文件 能够“设定”行政审批、行政处罚、行政 强制、行政收费等内容，是因为有纵向的 地方性法规、地方政府规章作为法律支撑 的。
规范性文件的起草与审查
三、合理性问题 ●熟悉政府事务—累积工作经验
——规范性文件不是针对有限的一个或几个 特定的主体发布的，而是对不特定的主体发布的
规范性文件的特征
三是涉及或影响不特定公民、法人和 其他组织权利义务。
——应当做什么，不应当做什么，如果做了 会有什么奖励，如果不做会承担什么责。
规范性文件的起草与审查
起草的基本要求与审查的基本要求具有共 通性、一致性。

合法性、合理性——“三大法宝”
规范性文件的起草与审查（以审查的角度）
三大法宝： 《行政许可法》——事前 《行政强制法》——事中 《行政处罚法》——事后
规范性文件的起草与审查（以审查的角度） 检查结果处理： 体例、用语——体虚不调要“调养”，合理安排
结构，规范用词用语。 合理性问题——机制不顺要“优化”，各工作环
规范性文件的特征
一是制定主体特定。
工作部门—各局、委、办，不包括各种临时设立的 机构，如各类工程指挥部、领导小组办 公室、组委会等。
派出机关—主要是各区设立的街道办。 法律、法规授权的组织—比如残联，还有部分的行
业协会。
规范性文件的特征
二是针对的对象不特定，可反复适用， 具有普遍约束力。
文件结构、用词用语等体例问题
条文内容混搭
主要是指一条内讲了性质不同的 几项内容，不统一，不协调。
文件结构、用词用语等体例问题
内容安排前后不对应
主要体现为文件前面规定要执行 的内容，在后面没有对应的实施性条 文。
文件结构、用词用语等体例问题
用语： 表述的语气要平直，避免口号化，口语化。 表述的方式要简洁明了，不宜重复啰嗦。 表述的内容要清晰。
一定要确立规范性文件“能力有限”的观 念。
宜在细化上下功夫，成为各类技术标准、 操作程序、流程优化的载体。
谢谢！
起草与审查有共同的关注范围：起草中可 能存在的问题就是审查中要重点关注的问 题。
规范起草的文件有利于提高审查的效率。
规范性文件的起草与审查（以审查的角度）
审查就是给文件“体检”，检查的方式：
“外科检查”——体例（结构、用语） “内科检查”——合法性、合理性
检查手段：

体例——起草技术规范
节衔接有序，及时填补各种漏洞。
合法性问题——恶性肿瘤要“切除”。
规范性文件的起草与审查（以审查的角度）
体例
一是以办法、规定、细则作为题目的，体 例上要求较为严格，应当采用条、款、项、 目的文本结构，内容上应当按制定的目的 和依据、适用范围、定义、适用对象、原 则（或主要职责分工）、主要工作制度和 程序、监督制约机制、解释条款和施行日 期等几个部分相应地安排条文。
规范性文件审查备案 工作要点简介
《海口市规范性文件制定审查与备案登记办法》 修改亮点
一、明确了规范性文件起草的环节 ——起草、审查、决定、备案、公布 ——规范性文件未经备案不得公布
修改亮点
二、明确了起草单位前置法律审核的职责
——未经部门法制机构法律审核并出具《规 范性文件法律审核意见书》的规范性文件 草案不得提请审议。
修改亮点
三、明确了文件备案所需的材料
——备案报告、文件文本、起草说明、 本单位的法律审核意见、法律审核确认意 见
修改亮点
四、规定了文件有效期制度
——一般的文件不超过5年，暂行的不超过2年。 ——避免文件“打架”，简化文件废止程序。 ——文件可以延期。
文件起草与审核
规范文件的概念
市、区人民政府及其工作部门、派出机 关、镇人民政府和法律、法规授权具有公 共管理职能的组织依据法定职权制定的涉 及或影响不特定公民、法人和其他组织权 利义务的可以反复适用、具有普遍约束力 的行政公文。
体例
二是以通告、意见、决定等形式制定的规 范性文件，应当符合对应的公文文种的撰 规范。
规范性文件的起草与审查
一、文件结构、用词用语等体例问题
● 结构混乱 ● 条文内容混搭 ● 内容安排前后不对应
文件结构、用词用语等体例 杂乱，将“粗”的原则方面的条文和 “细”的具体操作方面的条文互相掺 杂，不成体系。