编订：__________________审核：__________________单位：__________________矿难频发的宏观制度根由及对策(正式)Deploy The Objectives, Requirements And Methods To Make The Personnel In The Organization Operate According To The Established Standards And Reach The Expected Level.Word格式 / 完整 / 可编辑文件编号：KG-AO-4869-97 矿难频发的宏观制度根由及对策(正式)使用备注：本文档可用在日常工作场景，通过对目的、要求、方式、方法、进度等进行具体的部署，从而使得组织内人员按照既定标准、规范的要求进行操作，使日常工作或活动达到预期的水平。

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一、矿难频发的根本原因在制度层面多少年来,一方面是政府三令五申、措施规定不断出台,另一方面是矿难愈演愈烈、重大恶性事故频发,这种悖论性的局面不是一天两天了,为什么就没有个能让人看到曙光的尽头呢?按照制度经济学观点:如果一种行为或现象存在着明显不合理性,大家都觉得“不应该”这样,但实际上这种行为或现象不仅普遍存在,且有不断强化的趋势;那么,可以肯定的是这里的问题不是个人或个别利益群体的问题,而是在制度或规则层面出了问题。

就矿难频发问题而言,情况也恰是如此。

关于煤矿伤亡事故频繁发生的问题,人们可以从中“分析”出很多原因来,比如:有位作家根据自己身临其境的“生活体验”,认为煤矿事故与安全教育有关,而安全教育的薄弱环节在于矿工“头脑中的安全意识、心中的生命意识”淡薄,很多矿工“不理性”,为了多挣几个钱连命都可以不要,甚至故意将瓦斯报警器搞失灵;还有相当多的舆论谴责煤商“利欲熏心”,在市场煤价不断高涨的利益刺激下,为了多赚钱通过拼设备、减少安全投入等方法而“盲目”增加产量;更受社会各界民众关注的是地方政府“腐败”问题,红顶煤商“太胆大妄为了”,简直到了“肆无忌惮”的地步,声言“硬可丢掉乌纱帽也不撤股”。

那么,我们要进一步追问:参与煤矿生产活动的人们(各方利益集团)为什么都这么“不理性”?难道都“疯”了吗?其实他们谁都没“疯”、都“理性”得很,“疯”的、“非理性”的是制度规则。

首先,让我们来看看矿工的“非理性”情况是如何发生的。

在矿工“要钱不要命”的“非理性”行为背后,是具有长期历史累积性和现实复杂性的“三农”问题,其在经济上的突出表现就是所谓“农民负担”问题。

农民税赋繁重同样是一个古老问题,历代王朝兴衰都无不与此有关。

新中国成立后,在人民公社体制下,虽然农民担负着支持国家工业化的沉重负担,但由于特定的分配关系约束农民家庭个人没有直接税赋“负担感受”。

改革开放以来,随着家庭联产承包责任制的推行,农民对来自各方面的税收、乡统筹、村提留、义务工以及乱集资、乱摊派、乱罚款等经济负担有了越来越直接和真切的感受,加上由于各种原因农民收入增加困难,这种负担之重变得越来越难以承受、难以容忍,成为农民问题的矛盾焦点和重中之重。

各省农民负担合法的(省级及以上发文收取的)、合法不合理以及不合法的税费项目,少的有八九十种,多的有二百多种;20世纪90年代前半期,农民负担与农民人均纯收入基本上是同步增长,后半期有所减少,但直到20xx 年前后,总的税费负担占到农民年人均纯收入的10%以上。

在这样严峻的生存困境挤压下,月收入不足2000元、具有极大生命风险的煤矿工作,对于来自经济较不发达地区、生活近似赤贫的农民来说甚至是一份“高薪美差”,在明知危险性大的情况下依然不辞辛苦、不畏死亡地下井采矿。

近年来,农业发展落后,乡镇企业的规模不断缩小,吸纳农村劳动力的能力下降,除去一部分素质较高的农民进城务工外,在全国采掘业工人年平均工资高出农、林、牧、渔业从业人员年平均收入近一倍的“比较优势”驱动下,大量低素质剩余劳动力就自然很“理性”地流向煤矿行业。

这些农民工大多文化素质低、安全意识薄弱,很多都没有受过必要的岗前培训,在这种情况下进入高危环境工作自然就很容易发生安全事故。

其次,由于受传统计划体制和物本型经济发展模式惯性约束,我国经济运行和发展长期以来一直处于粗放外延式路径之上,经济增长对能源的依赖度一直很高,而煤炭消费量占到我国总能源消费量的70%以上,煤炭相对于经济增长的需求弹性一直处于很高的水平(GDP每增长1个百分点煤炭需求增长2个百分点)。

近几年,随着经济高速扩张,全国能源供应越来越紧张,由于石油资源相对贫乏且油价不断飙升,煤炭需求亦水涨船高,价格也成倍大幅上涨,由此引致很多煤矿无节制地扩大煤炭产量,不仅引发严重环境污染、资源浪费,①更为煤矿安全生产带来严重隐患。

应该看到,煤炭需求拉动、煤价大幅上涨只是外部经济环境,如果没有必要的宏观体制条件,如在严格的准入和价格管制下,煤矿企业是不会得到直接“经济刺激”、也不可能随意滥开乱采引发矿难事故的。

近年来,煤矿企业之所以能够在市场煤价不断高涨的利益刺激下通过拼设备、减少安全投入等方法而“盲目”增加产量,从而引发矿难频繁发生,其体制背景就是国家在放松煤炭行业管制的同时,对煤炭资源可持续利用和间接调控管理不到位,从而导致国有煤矿企业被内部人控制、民间资本分散进入盲目投资建矿以及煤炭市场秩序严重失范等一系列严重问题。

在这种体制背景下,煤商“利欲熏心”盲目增加产量导致矿难频发成必然。

再次,为什么某些地方政府腐败问题愈演愈烈,红顶煤商如此“胆大妄为”、简直到了“肆无忌惮”的地步?分税制改革导致地方政府分权化,经济导向型政绩评估体系“刺激”产煤省区地方政府“利益动机”,直接驱动他们“靠山吃山”地利用手中权力进行“权钱交易”,一方面通过“财源建设”、拉动GDP增长获得“政绩”,另一方面通过权力入股开办地方国有煤矿和私人煤矿获得直接好处。

在这种地方政府“热情”支持、“奋力”庇护的政策环境保障下,所谓“矿权国有”必然是名义上的,从而被虚置一边,而“有偿开采”则成为各方利益主体实实在在的博弈内容,在此格局下煤矿生产安全问题也就很容易被挤压到相关当事人的视野之外。

在国有大矿,相关决策者及经营者在没有长期激励机制的情况下往往只顾完成自己任期内产量、利润等短期绩效指标,而忽视甚至牺牲长期投入、特别是安全生产方面的必要投入;而中小私营煤矿主,在现行安全投入成本高、矿难赔偿费用低、煤矿安全管理随意性大的制度环境约束下,自然很“理性”地不愿意在安全设备这种长期投入方面消耗过多资金,往往存在侥幸心理,超能力生产而忽视矿下安全、漠视工人生命。

综上所述,煤矿安全事故频发的实质根由不在于有关当事人的“非理性”,而是由特定的宏观体制环境约束下有关利益群体“理性”博弈的结果。

遭受“三农”问题困扰的农民赤贫生活压力,放松监管后的煤炭市场利益刺激,以及地方分权体制下的官商利益勾结,三方面相互耦合形成近年来矿难频发的基本宏观体制背景。

因此,要从根本上治理矿难危机,就事论事无济于事,有关当局就必须在宏观制度规则上下功夫。

二、遏制矿难危机的治本之策重在体制变革煤炭资源属于国家战略性能源,煤炭业属于高危行业,对煤炭行业实施政策性整合保护、对煤炭安全生产实行严格法规监管是世界各国普遍做法。

中国煤炭业整合度较低、煤炭资源浪费严重、煤炭安全生产事故频仍,其根本原因是在体制层面,要遏制矿难危机,其治本之策显然是大刀阔斧地进行体制变革和制度建设。

首先,在清理大中型煤炭矿产地、暂停审批煤炭矿业权的基础上,国家从长期战略规划高度和煤炭主导型能源发展战略要求出发,对煤炭资源主要富集区实行“煤炭国家规划区管理制度”,加强对煤炭资源的整合管理和煤矿生产运营及宏观监控工作。

同时,要明确界定煤矿开采相关权利界限,真正实行矿产资源国有经营性资产市场化配置,建立健全煤炭采矿权全部物权化交易法规体系,理清煤矿资源所有权分割转让继承抵押拍卖赔付法权关系,以彻底改变现行煤矿产权非规范市场化的混乱局面,杜绝采矿权市场化过程中政府权力寻租行为,防止一些强势社会集团从具有自由处置权的政府官员手中以受让矿产资源使用权(“用益物权”)的名义而实际买断矿产资源所有权的情况发生。

这样,彻底断开地方政府、社会强势集团与煤矿业主互谋共生的“生物价值链”,根除导致矿难频发的利益驱动机制。

其次,要严格落实煤矿企业安全生产主体责任,建立有利于煤矿企业家长期投资经营的激励约束机制。

对整合规划后的矿井,明确为一个法人主体,做到统一布局、统筹规划、依法开采;在煤矿企业内部,要完善公司治理结构,建立健全各种规章制度和企业决策层、管理层、执行层、操作层的安全生产责任制,注意强化工会、职代会等组织在生产决策、安全培训和矿工权益保护方面的监督协调职能。

此外,煤矿安全监管还可以考虑引入市场中介机构,要求矿主通过外部市场竞争性保险公司为矿工投保,发挥保险公司第三方安全认证和监督职能,跟踪考察煤矿安全设备及操作流程,这样不仅有利于减轻国家财政负担,转移煤矿企业生产经营风险,而且有利于维护矿工合法权益和家庭财务安全,确保政治安定、社会稳定。

工作管理样本| WORK MANAGEMENT最后,也是最重要的,要在全社会范围内真正树立“以人为本”理念,实施反落差、全方位制度创新战略,在主要领域和关键环节切实加快行政体制改革和政府职能转换进程,特别是通过加快“社会主义新农村建设”步伐,彻底改善社会弱势群体赤贫困苦的生存状态。

这样,煤矿工人就可以拥有更多的就业选择权,在煤矿生产劳动过程中就会有更高的自我保护意识和权益维护能力;与此同时,通过具有针对性、实用性的职工安全培训和教育,切实提高职工的安全技术素质,加强对职工培训和特殊工种持证情况的监督检查,才能将安全管理工作落到实处。

如此,矿难频发的策略应对和综合治理就有了宏观制度保障。

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