论我国民航机场安全管理系统(SMS)建设（陈铁民／文）美国“9·1 1”恐怖袭击事件后，民用航空的空防安全问题成了世人关注的焦点，航空安全已被提升到事关国家安全的高度来认识。

国际民航组织(ICAO)规定从2003年11月27日起申请合格审定的机场必须提交一套有关安全管理系统(SMS)的文件，同时要求在2005年11月24日以后，所有民航国际机场都要运行一个适合的SMS。

为此，国际上一些机场已经开始着手建立安全管理系统。

今年5月10日～27日，国际民航组织成立以奥莉·坎昆能女士为组长的航空保安审计组，通过面谈、查阅文件、实地察看的方式，对北京、西安、昆明三个有代表性的国际机场的航空保安工作进行审计，并对我国民航机场安全管理系统建设提出了建议，这极大地促进了我国民航机场安全管理系统建设的进程。

在2003年3月份召开的全国民用运输机场工作会议上，民航总局第一次要求各民用机场借鉴国外一些机场的实际经验，加强对安全管理系统的研究，建立一套符合自身实际的安全管理系统。

由于各国机场安全管理系统建设都在探索阶段，目前世界上还没有一套比较完整的安全管理系统方案。

在此民航机场安全管理系统建设方兴未艾的重要时期，本文结合笔者多年从事民航机场安全管理工作的实践，就我国民航机场安全管理系统的建立问题谈谈自己的一些看法，与广大同行进行探讨。

一、民航机场安全管理系统的内容及现实意义(一)国际民航组织关于机场安全管理系统的定义与内容国际民用航空公约附件14对机场安全管理系统(SMS)作了如下定义：“机场安全管理系统是采用系统的方法，对整个机场的各种风险进行集约化的管理，对各个部门的安全管理水平进行评估；通过内部的安全审核系统，发现自身的安全隐患，避免各种事故的发生。

主要包括为实现机场安全目标的组织结构、职责分工、工作程序和预防程序等，以保证在机场的安全得以控制，并确保安全使用。

”从上述定义来看，机场安全管理系统主要包含四个方面内容：一是管理安全的政策与策略；二是组织结构与职责分工；三是安全状况的评定办法；四是安全评估与审计。

(二)我国民航机场建立安全管理系统的紧迫性和现实意义从国际民航组织的要求来看，我国作为国际民航组织的成员国，同时也是民航大国，有责任和义务尽快按照国际民航组织颁布的时间表完成安全管理系统建设，今年国际民航组织对我国几个大型机场的安全审计，加快了我国机场安全管理系统的建设步伐。

从我国民航机场当局要求来看，虽然目前国内还没有一套完整的安全管理系统建设框架，但国内外严峻的航空安全形势迫使我们要借鉴国外一些机场的实际经验，加强对安全管理系统的研究，建立一套符合自身实际的安全管理系统，提高我国民航安全保障水平。

从我国机场体制改革的进程来看，目前正值我国民航机场属地管理的重要转型时期，传统的行政管理职能逐渐褪色，经验型、即时应对型的安全管理模式已不能适应机场企业化发展和严峻的航空安全形势。

因此，机场应利用建立安全管理系统的时机，重组安全管理机构，认真论证和再造安全流程，注重整合企业安全文化，克服过去“头痛治头，脚痛医脚”的治标不治本的安全管理模式。

二、国外机场安全管理系统的最新进展在国际民航组织提出机场安全管理系统的概念和时间表之后，美国、澳大利亚和欧洲等一些国家和地区已经开始在本国机场内着手建立该系统，目前已经出现了一些机场安全管理系统的方案和信息产品。

“9·11”事件对美国的打击是沉重的，教训是深刻的，但“9·11”后美国航空安全改革也相当彻底。

美国国会先后通过了《航空和运输安全法案》、《国土安全法案》，布什政府成立了国土安全部，从组织结构上完成了新的航空安全体系构建，并采取了一系列的措施对航空安全进行大刀阔斧的改革。

从体制方面看，一是将负责航空安全的“运输安全局”划归到国土安全部；二是组建了由6000人组成的空中警察队伍；三是将原隶属于航空公司的2．8万屏检人员划归国土安全部，并雇佣了4万客检人员和2万多行李检查人员。

从机场运行手段来看，一是要求旅客在登机时间前4小时到达，接受安检及一系列调查询问；二是要求所有飞入美国的航班必须将乘客和机组人员电子信息档案传至美国海关部门，所有外籍旅客进入美国时必须留存指纹；三是建立旅客预先检查系统(CAPPSII)，由计算机系统判定乘客的身份及危险性级别，并由此来决定是否对该旅客进行额外检查；四是对装机的所有货物及行李均进行爆炸品探测检查。

五是建立了机场安全等级及安全预警系统。

欧洲是机场安全管理系统最初发起者和实践者，2003年2月22日，在德国举办了关于机场使用许可制度的研讨会，会议由国际民航组织和国际机场协会主办，德国、法国等国家提出了实施机场安全管理系统的框架(国际民用航空公约附件14中规定建立安全管理系统的四个要素主要来自这两个国家的建议)，在建立机场安全管理系统的过程中抽调国家情报部门人员参加，并在几个主要的机场初步完成了系统的雏形。

英国对机场安全管理系统十分重视，每年在安检方面的投资就达1．5亿英镑，其中全球最大的机场管理公司英国机场管理公司有35％的员工直接从事与安全有关的工作，英国民航管理部门特别注重安全信息的收集、整理、分析工作。

澳大利亚民航局已在全国大部分机场推行风险识别、分析评估和应对系统，同时建立了安全综合数据库，成立了由安全执行官或安全经理领导的专门组织机构．对机场可能出现的各种风险、事故征候进行分析、统计和跟踪。

三、我国机场安全管理系统建设的现状、差距及发展方向(一)我国民航机场安全管理系统建设的现状我国民航机场安全管理系统建设已步入重要时期，目前在学术研究上正突飞猛进，原香港民航局负责机场保安的执行官、现香港民航学院潘院长目前专门研究机场安全管理系统课题，他认为，机场安全管理系统最重要的是四个方面建设：一是机构设立；二是风险预测；三是风险防范，四是提高抗风险能力。

中国民航学院民航安全科学研究所结合我国民航机场的实际情况，从系统安全的理念出发，既充分汲取西方规范化管理的长处，又注重中国“以人为本”传统文化因素，正在开发研究具有中国特色的机场安全管理系统SMS，但目前这套系统还没有在国内普遍运行，国内大多机场仍处在初步尝试和探索阶段。

(二)我国民航机场安全管理系统建设的差距及发展方向与发达国家相比，目前我国民航机场正处在体制转型的重要时期，我们要清醒地看到我国民航长期存在的体制弊端、法规不够完善、从业人员观念滞后给我国民航机场安全管理系统建设带来的差距及隐患，归结起来主要集中在以下10个方面：基础设施不完善带来的基础性隐患；从业人员素质不高带来的技术性隐患；人事改革利益调整带来的体制转型隐患；人员思想作风与高技术不匹配带来的作风性隐患；故障应对能力差带来的故障性隐患；追求企业效益带来的设备性隐患；监管力度不强带来的违章性隐患；行业安全文化不够的环境性隐患；手段、信息、法规滞后的空防性隐患；各行其事、缺乏统一标准的综合保障性隐患。

针对此情况，结合国情、行情，在我国民航机场安全管理系统建设中应把握以下三个重点：一是要强化机场当局管理职能的问题。

世界上比较发达的国家机场当局都有很高的权威地位，对空防安全管理都有较高自主权。

而目前我国机场在这方面仍存在管理权不明确及多头管理现象，如货物多口检查同机装载的隐患，机场控制区通行证件、车辆管理与机场当局脱离等。

二是从业人员成分的复杂性与安全隐患多样性的问题。

民航机场属地企业化后，意味人员机构的重大重组，社会上大量的新的从业人员进入机场安全保障岗位。

以及旧体制下原固定工利益调整带来的各种各样的安全隐患，必将成为机场安全管理系统建设的关注重点。

三是安全文化建设的问题。

安全文化关系到从业人员的工作态度、作风及思想认识，关系到机场决策层对安全与效益的认识与评价．关系到与企业文化的对接与融合，因此．安全文化是建设适应我国国情的安全管理系统的集中体现。

四、我国机场安全管理系统建设的要素与主要方法建立我国民航机场安全管理系统，既要充分借鉴国外先进经验，又要注重我国国情，适应各机场的实际情况，防止一刀切式的照搬照套。

笔者认为，我国民航机场安全管理系统建设应从以下10个方面入手：(一)高效简捷的机构机制在机构设置方面，各机场可以根据自身安全管理的现状，对机场安全监察部门、质量安全部门、现场指挥部门的安全管理流程进行重组．实施以主要领导为核心、以安全委员会为最高安全决策机构的安全组织机构。

安全管理组织机构中的相关部门应当明确各自职责，实施工作分工，确定职责规范、作业流程，构建起完整的安全管理系统组织框架。

在管理机制方面，要适应机场体制改革的主要特征，给予安全管理部门行使职能的自主权，明确各单位主要领导是本单位安全第一责任人，形成“谁使用，谁主管；谁主管，谁负责；谁负责，谁受益”的安全责任机制；同时拥有相对独立的人、财、物管理权，薪酬分配完全实现因事设岗、以岗定薪，量化考核，以绩取薪，形成哪个部门责任大，薪资基数就大，哪个岗位风险高工资档次就高的责、权、利对称的管理激励机制。

(二)安全状态等级机制安全状态等级是根据机场面临的不同危险情况所设定的应对措施，根据国外比较成熟的经验，通常把安全状态设定为三至四个等级，等级注记可用颜色、数字或代码，每一等级代表着不同危险指数和相应的应对手段，等级越高，应对措施强度越大。

目前民航华东地区试行的安全工作状态分级制度，突出了行业主管部门对机场(航空公司)安全管理状况的安全评估和审计，有效地促进了民航安全管理。

厦门机场安检护卫中心实行的三级工作状态等级机制，将安检工作状态分为三个级别，规定了不同等级状态下检查标准、人员保障、信息指挥、交通保障等要素，并明确根据不同情况，灵活转进状态等级，不失为机场安全等级的有效机制。

如“9·1 1”事件发生后，他们就启动了二级工作状态方案，除严格执行民航安全检查特别工作方案并作细化、补充外，根据状态规定，科室主管以上领导调整了作息时间；驻地休息人员必须在安检基地保持90％以上在位率，始终保持了机场内有一支机动突击力量。

(三)安全运行管理机制从安全管理系统运作程序来看，机场安全管理系统由风险识别、分析风险、评估、解决问题方案和信息反馈等环节组成。

其中最重要的是风险识别和风险防范，各机场要建立一整套的技术手段，预测风险产生原因、性质、后果，分析风险可能发生的时间、概率、后果程度、潜在威胁，制作程序风险清单，运用严格的数学方式进行。

各机场应参照民航总局1999年11月颁发的《民用机场飞行区适用性检查实施办法(AP—81—CA—2)》和日前发布的《民航机场安全保卫方案》，制定一套适应本机场安全运行手册，保障机场安全运行。

(四)监督检查机制传统的管理主要是强调结果，以结果为标准。