作者简介：张义芳（１９６４一），女，天津人，中国科学技术信息研究所研究员；研究方向：科技管理、科技政策。
万方数据
中国科技论坛
（２０１４年７月）第７期
１
跨部门科技计划的协调：美国的
对具有国家战略意义的跨部门科技计划，美
障。尤其对重大的跨部门科技计划，ＮＳＴＣ皆依照 相关法案设定独立的咨询评估机构。这些机构虽 然只是辅助机构，但由于其成员具有高超的专业 洞察力，能从科学、客观的角度，基于事实、数 据和资料，对计划的战略规划、执行过程和效果 进行长期的跟踪、分析和评估，帮助决策者检讨 计划得失，因此对计划的高水平协调推进发挥着 举足轻重的引领作用。以纳米技术计划（ＮＮＩ）为 例，美国国会通过的（２１世纪纳米技术研究开发 法案》指定总统科技咨询委员会和国家研究理事 会对ＮＮＩ进行定期评估，每一次评估都对ＮＮＩ的 组织实施提出具体的问题和改进建议，对执行部 门形成“倒逼”压力，使ＮＮＩ计划执行得越来越 好。法定的第三方咨询评估是美国跨部门科技计 划得以保持高水平运转的一个重要机制，也是我 国科技计划和专项管理的薄弱之处，值得我们认 真探究和学习。 １．２设立专责协调办。配备全时人员并提供充分
Ｉｎｔｅｒ－ｓｅｃｔｏｒ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｏｆ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓ＆Ｔ
Ｍａｊｏｒ Ｐｒｏｊｅｃｔ：
ＵＳ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ ａｎｄ ｉｔｓ
Ｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ
Ｚｈａｎｇ Ｙｉｆａｎｇ
（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ
ｏｆ Ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ＆Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ
Ｃｈｉｎａ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００３８，Ｃｈｉｎａ）
Ｍａｊｏｒ Ｐｒｏｊｅｃｔ；Ｓ＆Ｔ ｐｒｏｇｒａｍ；Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ；ＵＳ
ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ
组织实施国家科技重大专项是我国新时期科 技发展的重大战略任务。目前，我国启动实施的 民口科技重大专项多达１０个，这些科技重大专项 由于需要集成多个部门的资源和力量，因而选择 了多部门协调实施的组织架构。 作为世界头号科技强国，美国是实施国家科
技重大专项和计划最多的国家，尽管美国联邦跨 部门科技计划在性质、目标、管理方式上与我国 科技重大专项存在差异，但作为美国联邦多部门 共同实施的重大科技计划，其跨部门协调机制对 我国国家科技重大专项的组织实施无疑具有重要 的借鉴意义。
基金项目：科技部政策法规司资助课题“国家科技重大专项管理体制研究”。 收稿日期：２０１３—１０—１０
从而在联邦政府范围内形成跨部门的计划绩效比 较，促进了联邦跨部门科技计划整体绩效水平的 提高‘４Ｉ。
２我国科技重大专项跨部门协调困境
的原因分析
我国的国家科技重大专项，特别是大规模分 布与协作式专项，在推进过程中充满着大量的跨 部门协调难题，且随着科技重大专项的深入推进 和协调事项的增多，部门间协调问题越来越凸显。 部门协作难、信息沟通难、资源整合难等各种问 题日益影响着科技重大专项的顺畅发展，已成为 制约我国科技重大专项实施的一大瓶颈。 （１）缺乏国务院层次的顶层协调领导机构。 对于国家层面的科技重大专项和计划，如何实现 最有效的跨部门协调是各国共有的难题。我国科 技重大专项启动实施之际，恰逢２００８年新一轮政 府机构改革启动，国务院议事协调机构进一步精 简，受到限制，而“主要部门牵头机制”得到了 肯定和推崇，也由此成为我国科技专项跨部门协 调的主要方式＂Ｊ。然而，从我国科技重大专项的 推进实践看，无论是多部门联合领导小组还是主 要部门牵头机制，在促进重大专项跨部门协作上 效果并不理想。一方面，在缺乏国家行政协作问 责制度的情况下，专项成员单位往往惰于履行其 协作职责，认为专项工作更多是领导组长单位或 牵头单位的事务，其他部门只要最低程度的例行 配合；另一方面，领导和牵头部门在协调其他横 向同级别部门时权威性不足，加上无法摆脱其自 身利益的束缚，在协调过程中不易达成共识，造 成部门间协调效率低下。从实际运作情形看，以 领导和牵头部门为召集人的部际联席会议制度主 要解决的是各部门之间信息共享、日常沟通的问 题。对实质性重大问题的协调往往力有不逮，还 需要提交到国务院层面解决。 （２）缺乏部际协作的监督追责机制。我国的 部际联席会议制度不能充分发挥协调作用，一个 主要原因是我国尚未建立起部际协作的监督追责 机制。协调机制发挥最大作用的基础是各成员部 门具有真诚协作的动机和压力。协调部门掌握一 定的预算一次分配权，会使成员部门愿意接受协 调部门的决策，但要使协调工作落到实处，还必
美国联邦跨部门科技计划部门间协调事务繁 多，而内阁级别的国家科技委员会及其分委会的 成员构成决定了它只能发挥高端协调指导作用， 大量繁琐的日常协调工作须通过专责的协调机构 才能应对。早在１９９０年代初，为了促进跨部门协 作，美国高性能计算与通信计划（ＨＰＣＣ）首创实 体化的国家协调办公室（ＮＣＯ）这一组织模式， 取得了良好的效果¨］。之后，美国纳米技术计划 等联邦跨部门科技计划也仿效ＨＰＣＣ模式，依托其 牵头单位建立专职的ＮＣＯ，且近年来有进一步加 强ＮＣＯ作用的趋势。２０１２年美国总统科技顾问委 员会发表的纳米技术计划评估报告特别建议扩大 ＮＣＯ的作用，不仅聘用全时工作人员为国家科技 委员会和总统顾问委员会提供技术和行政管理上 的支持和服务，充当联邦机构、学术界、产业界、 专业协会以及外国机构的联络中枢，而且特别要 求强化其与产业界的协调，并建议将纳米技术计 划年资助经费的０．３％用于支持ＮＣＯ更好地开展 协调工作（ＮＣＯ的运行费用由相关联邦部门和机 构按计划经费的配置比例分担）。
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｅｘｐｌｏｒｅｓ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒａｇｅｎｃｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｔｈｅ ｓｔｕｄｙ
ｏｎ
ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ
ｂｅｈｉｎｄ ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ Ｕ．Ｓ．ｆｅｄｅｒａｌ Ｒ＆Ｄ ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ．Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ
ｔｈｅ ｉｎｔｅｒ－ｓｅｃｔｏｒ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ＇ｓ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓ＆Ｔ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｏｆ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ａｎｄ
机构
美国将总统办事机构设置成跨部门事务的综 合领导协调中心，以凭借其特殊地位和与总统的
紧密关系促进跨部门的协作。在美国，涉及科技
的总统办事机构包括总统科技助理领导的白宫科 技政策办公室（ＯＳＴＰ）以及由总统任主席、联邦 部Ｎ／机构的负责人为成员的国家科技委员会 （ＮＳＴＣ），其中ＯＳＴＰ具有较强的总统科技决策辅 助和行政管理职能，ＮＳＴＣ则充当联邦重大科技事 务综合协调中心的角色（ＮＳＴＣ由ＯＳＴＰ负责行政 管理）。ＮＳＴＣ职责中一项重要内容是领导和协调 联邦重要的跨部门科技计划，其下设有纳米科学 工程与技术、网络信息技术、智能电网、航空、 氢燃料电池等多达１４个分委会或部际工作组，分 委会或部际工作组之下还会设立若干小组委员会 或专责小组，以协助推进各项工作。ＮＳＴＣ各领域 分委会／部际工作组由相关联邦部门和机构的代表 组成，白官科技政策办公室、白宫预算与管理局 的高管作为成员参与到各分委会／工作组之中，与 联邦某一核心部门的代表共任分委会／工作组的联 合主席。美国总统幕僚权力的介入意味着幕阁双 方共同决策的领导方式，由此强化了各领域分委 会／工作组的统筹领导和协调能力。 除了设立集中的伞形组织架构，ＮＳＴＣ还特别 注重协调领导的程序性机制和技术细节，有一套 法定的运作程序和系统的制度支撑，包括决策议 事规则、咨询机制、评估机制、报告机制、信息 沟通机制等，使协调领导工作得到一定的法律保 万方数据
１．３有力的协调手段——财政控制权和跨部门协
作绩效评估
协调关系比指令关系不确定性大，容易受到
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人为因素干扰。根据美国的经验，在多部门参与 的科技计划的实施过程中，要使各参与部门目标 一致，摒弃合作过程中的消极敷衍和“不作为” 行为，不仅需要权威的组织和人物发挥作用，同 时还需要“胡萝卜加大棒”式的协调手段的运用 和配合，方能形成跨部门协同的良好局面¨１。 促进跨部门协作的主要手段和杠杆在美国一 般表现为财政控制权，通过控制财政资源来达到 协调的目的［２ｊ。美国联邦部门和机构自觉接受内 阁协调机构决策的一个重要前提是，协调机构有 足够的资源（“胡萝卜，，），这种资源一般表现为财 政控制权，因此，科学运用财政分配权能有效保 障跨部门科技重大计划任务的协调和落实。１９３９ 年美国通过“重组法”，将公共预算局由财政部转 移至白宫，成为总统直属机构（后合并到白宫行 政管理和预算局ＯＭＢ），今天看来是一个非常重要 的举措。每年白宫管理与预算办公室（ＯＭＢ）和 白官科技政策办公室（ＯＳＴＰ）一道制定和发布联 邦科技优先领域年度预算指南，评审各联邦部门 和机构的预算申请，指导它们将资源重点用于跨 部门重大科技计划等国家优先的活动，在美国松 散的政府科技管理体系中，起到了从国家层面集 中统筹国家科技预算和活动的作用。而日本内阁 协调能力历来不佳，根本原因之一就是由大藏省 而不是内阁拥有财政控制权，现在已有改进。 促进跨部门协作的另一有效手段是改革传统 的部门绩效评估制度，在部门绩效评估指标中加 入跨部门协作的指标（“大棒”）。美国现行的联邦 政府绩效管理制度特别强调以结果为导向、跨部 门的目标和指标，以支持跨部门合作。根据１９９３ 年美国国会颁布的《政府绩效与成果法》，联邦政 府部门的“年度绩效计划”中有一项法定内容是 跨部门合作机制，包括四个要素：跨部门关系的 确认；跨部门合作的领导协调机制；跨部门信息 共享机制；跨部门合作的激励机制［３］。这一法律 规定对克服部门主义、促进跨部门合作产生了实 质的影响。２００２年小布什就任总统后，又将绩效 评估工具应用到联邦政府计划工作管理中，引入 计划评等工具（这里“计划”为广义范畴的概念， 即为实现一个公共目标而采取的一项或一组行动， 并非限于我国语义上的计划如政府科技计划）。计 划评等工具可用来对跨部门计划的绩效进行评估，
Ｍａｊｏｒ Ｐｒｏｊｅｃｔ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒ