和谐社会构建中的乡镇人大制度建设刍议【摘要】我国乡镇人大制度自1954年9月正式确立后，其建设经历了一个曲折发展的过程。
经过数十年的建设与发展，乡镇人大制度形成了自身的一些特色。
目前乡镇人大制度建设中仍然存在许多薄弱环节，面临不少问题，亟须加以完善和解决。
【关键词】乡镇人大制度乡镇人大和谐社会党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，“构建社会主义和谐社会，重心在基层”，要“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设”，“坚持和完善人民代表大会制度”。
作为农村基层政权的核心和人民代表大会制度的重要组成部分，乡镇人大在构建和谐社会中担负着推进基层经济社会协调发展、民主政治建设和法制建设的重任,其作用不可等闲视之。
乡镇人大于1954年9月正式建立，至今已走过50多年的历程，客观地审视我国乡镇人大制度建设的历史与现状，分析其存在的问题，探寻其对策思路，对于推进乡镇人大制度建设，更好地发挥乡镇人大在和谐社会构建中的作用具有重要的现实意义。
一、乡镇人大制度建设的历史轨迹乡镇人大制度于建国初期确立后，其建设经历了一个曲折发展的过程。
这一建设发展历程大体经过了如下四个阶段：（一）制度创立阶段（1949－1957年）1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布。
《共同纲领》规定，国家的政权制度是人民代表大会制度，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。
1950年12月30日政务院发布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，规定乡人民代表会议一般代行乡人民代表大会职权。
1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定召开由人民普选产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会。
同年2月，中央人民政府委员会又通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。
到1954年1月，全国基层选举工作顺利结束，地方各级人民代表大会相继召开。
1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行，通过了我国第一部宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（下称地方组织法）。
宪法和地方组织法规定，乡镇人民代表大会是乡镇一级国家权力机关，由它产生的乡镇一级人民委员会即乡镇人民政府，是乡镇人大的执行机关，是乡镇国家行政机关。
至此，乡镇人大制度正式确立。
从1955至1957年，乡镇人大在成立之初的三年时间里，依据宪法和地方组织法的有关规定，积极主动地开展人大工作，较好地履行了地方组织法所赋予的12项职权。
它对巩固新生的人民民主政权和促进社会主义革命和社会主义建设起到了重要的基础性作用。
同时，也为1980年代乡镇人大制度的恢复重建提供了经验。
（二）遭遇挫折和破坏阶段（1958－1978年）1958年我国农村开展人民公社化运动，乡镇实行“政社合一”的政权体制，乡镇人大变成了公社社员代表大会，乡镇人民委员会被公社管理委员会代替。
“文化大革命”时期，人民公社管理委员会又被“党政合一”的“革命委员会”所取代。
1975年1月，四届全国人大一次会议通过了1975年宪法。
按照这部宪法的规定，农村人民公社、镇设立人民代表大会，由人民代表大会选举产生的“革命委员会”是它的常设机关，同时又是人民政府。
这种规定混淆了行政机关与权力机关的区别，妨碍了人民群众行使管理乡镇社会公共事务的权力。
这一阶段是乡镇人大制度建设中的非正常时期。
（三）恢复重建阶段（1979－1985年）1978年12月党的十一届三中全会召开，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针和必须使民主制度化、法律化的任务。
1982年12月五届全国人大五次会议制定通过新宪法，并修改地方组织法。
依照1982年宪法和地方组织法的有关规定，乡、民族乡、镇设立人民代表大会，为我国乡级国家权力机关，并和政府分开。
1982年宪法还规定了乡镇人大的职权，每届任期由过去的两年改为三年。
1983年在进行几年试点基础上全面推开了对人民公社政社合一体制的改革，将人民公社改为乡、民族乡，将人民公社管理委员会改为乡、民族乡人民政府，实行政社分开，重新恢复和设立乡镇人大。
到1985年底，政社分开的工作全部结束，全国9.2万多个乡镇设立和恢复了人民代表大会和人民政府。
从此，乡镇人大制度建设步入新的历史时期。
（四）稳步发展阶段（1986年以后）根据1982年宪法和地方组织法规定，乡镇人大不设常设机构和办事机构，乡镇人大主席团只是会议期间的临时机构，乡镇人大会议的召开和乡镇人大代表的选举由乡镇人民政府召集和领导。
这种制度安排随着农村经济体制改革的渐次深入和农村民主政治的不断推进而日益暴露其体制缺陷和弊端，使乡镇人大的法定职权难以充分行使，其应有的作用也难以得到充分发挥。
针对这种情况，1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议通过了修改地方组织法的决定。
修改后的地方组织法第14条规定，乡镇人大举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次本级人大会议。
第18条规定，乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。
上述规定扩大了乡镇人大主席团的职能范围，即由原来只临时承担主持会议的职责扩大到闭会后的一些职责。
这次修改的地方组织法虽然没有从法律上明确乡镇人大的常设机关及其职权范围，但是它从体制上理顺了权力机关与行政机关之间的关系，从此改变了由权力机关的执行机关来主持权力机关会议的做法。
从1987年开始，不少省级人大常委会根据修改后的地方组织法第60条授权规定，先后制定了有关乡镇人大制度建设的地方性法规。
其中一些地方创新规定，设立乡镇人大主席团常务主席，并对主席团常务主席的配备、产生、任期和职责等加以规范，极大地推进了乡镇人大制度建设的进程。
1995年2月八届全国人大常委会第十二次会议通过了关于修改地方组织法的决定。
修改后的地方组织法充分肯定了各地设立乡镇人大主席团常务主席的作法，并把它固定了下来。
修改后的地方组织法第14条规定，乡镇人大设主席，并可以设副主席1人至2人，主席和副主席由本级人大从代表中选出，任期同本级人大每届任期相同。
乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。
上述这些规定，使乡镇人大制度建设进一步得到加强和完善。
此后，全国不少省级人大常委会陆续出台和修订了有关乡镇人大制度建设的地方性法规，各地普遍建立健全乡镇人大工作机构，配备乡镇人大干部（包括专兼职常务主席和工作人员）。
2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议通过了关于修改地方组织法的决定。
修改后的地方组织法第6条规定：“地方各级人民代表大会每届任期五年。
”这一规定结束了长期以来乡镇人大任期与县级以上地方各级人大任期不统一的历史，为乡镇人大制度建设提供了更为广阔的实践空间。
二、乡镇人大制度特色乡镇人大制度经过数十年的建设与发展，目前已形成了不同于县级以上地方各级人大的一些特点。
其个性特点主要有：（一）产生方式：由选民直接选举产生根据我国宪法和地方组织法的规定，省、直辖市、设区的市的人大由下一级人大选举的代表组成，即间接选举产生；乡镇人大由选民直接选举的代表组成，即直接选举产生。
与间接选举相比，直接选举能使选民更好地行使人民当家作主的权力。
（二）职权行使：范围和内容非常有限从地方组织法所规定的条文数量看，县级以上地方各级人大的职权共有15项；而乡镇人大的职权只有13项。
从实体内容看，乡镇人大行使的职权比县以上人大要少些。
如乡镇人大只选举乡镇人民政府的领导人，它没有决定任免政府职能部门领导人的职权；没有立法创制权；监督的对象较单一，主要是乡镇政府。
（三）工作机制：由主席团与主席运作根据现行地方组织法第15、16、13条的规定，乡镇人大主席团除在乡镇人大举行会议的时候主持会议外，还负责召集下一次本级人大会议和乡镇人大每届第一次会议。
而县级以上地方各级人大主席团只负责在本级人大举行会议的时候主持会议。
这就是说，县级以上地方各级人大主席团履行职责的期限是从本次会议举行正式会议时开始到本次会议结束时终止。
而乡镇人大主席团履行职责的期限是从选举产生时起到下一届会议选举产生新的主席团为止。
因此，每次乡镇人大会议结束后，乡镇人大主席团的职责并未终止，而是在继续运转。
根据现行地方组织法第19条的规定，乡镇人大主席团要把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，交有关机关和组织研究处理并负责答复。
而县级以上的地方各级人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，是由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。
根据现行地方组织法第14、40、44条的规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。
而县级以上地方各级人大在闭会期间的工作是由各级人大常委会运作，其行使的职权范围要比乡镇人大主席团和主席大得多。
因此，乡镇人大工作主要由乡镇人大主席团和主席运作，而县级以上人大工作主要由人大常委会运作。
乡镇人大主席团和主席不同于县级以上的人大常委会，两者不可同年而语。
（四）代表组成：人数较少按照选举法（2004年10月27日第四次修订）第9条的规定，“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。
”而县级以上的地方各级人大代表名额基数在120名以上。
因此，相对县以上人大代表人数而言，乡镇人大代表人数不多，目前全国绝大多数乡镇人大代表的人数为50—60人、有的不足20人。
［1］乡镇人大代表人数虽少，但乡镇人大代表与选民的关系更为直接而密切。
因为，乡镇人大代表分布区域较集中，他们的生活、工作和劳动主要局限于乡镇区域范围内（而县以上的地方各级人大代表数量多、分布面广、情况复杂），能及时了解、发现农村社会稳定和发展中的各种社会问题，倾听到农民群众的真正呼声、意见和要求，从而有利于集思广益地决定问题。
另外，乡镇人大代表由选民直接选举产生，并接受选民的直接监督或罢免（而省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大代表受原选举单位的监督或罢免）。
因此，乡镇人大代表与选民之间可以直接面对面地互动，从而使乡镇人大的民主化程度更高一些。