针对行政治理效果有限、刑法条款缺失,违法行为屡禁不止——
济宁市检察院建议:非法采砂单独入刑
日期：2012-04-24 本报记者尹彤本报通讯员张亚宁来源：大众日报【查看PDF版】
▲微山湖上简陋的采砂船正在作业。
□资料图
■核心提示
近日,由济宁市检察院提出、山东省多名全国人大代表联名提交的《关于修改我国“生态刑法条款”的议案》,经过严格筛选和审查,被列为十一届全国人大五次会议议案,下一步将转交专门委员会进行调研和论证,以最终确定是否纳入刑法修正案。
此次议案主要针对当今非法采砂、非法圈围水面、非法狩猎等不法行为对生态环境的危害而提出。
一方面,上述现象在全国范围内具有普遍性,尤其是非法采砂,越来越受到社会各界的关注。
另一方面,对这些行为的打击管控又存在一定难度,当前行政治理手段空间有限,根据我国现有刑法典,又无法进行有效的刑事控制。
为此,议案中提出了增设非法采砂罪、非法圈围水面罪罪名、调整非法狩猎罪的罪状等具体修改意见,希望可以弥补生态刑法条款的部分缺失,对这些不法行为起到威慑作用。
□本报记者尹彤本报通讯员张亚宁
■议案主要内容
单独入刑,防止卷土重来
“在《刑法修正案(八)》以前,非法采砂是以…非法采矿‟为罪名进行打击的。
”此次议案的撰写人刘秋岭告诉记者,国家将非法采砂按照非法采矿罪入刑,是想用《刑法》抑制非法采砂的行为,“但现在问题的关键是,在具体的操作过程中,执法人员根本无法依据这一条款做出任何处罚。
”
“把非法采砂按照非法采矿罪追诉,需要确定采砂的价值,法律规定数额要在5万元以上才能定罪。
要确定非法采砂的价值就得经过鉴定,可目前国内尚没有专门的鉴定机构,能对水下的非法采砂价值进行鉴定,以至于我们无法针对此类案件提起公诉。
”济宁市检察院法律政策研究室检察员刘秋岭向记者解释道,现在虽然《刑法修正案(八)》将原先343条中的“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏的”修改为“情节严重”的,但是何为“情节严重”,并没有相应的司法解释出台。
针对以上问题,此次议案提出对《刑法》343条作出修改,将非法采砂罪单独列出,并提出
了明确的处罚措施:违反矿产资源法的规定,未取得采砂许可证擅自进入国家规划砂区、或者擅自进入具有重要生态资源价值的地区非法采砂,破坏或威胁生态资源环境安全,有以下行为的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金；情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。
此外,在具体细节上还规定了几项具体行为,一旦实施这些行为就可以入刑。
这其中包括经过行政处罚后,仍继续非法采砂的；结伙非法采砂的；使用钻机等大型设备非法采砂的；多次非法采砂的；可能对堤坝、桥梁、航道、矿井等工程设施造成威胁的；有其他严重情节的行为。
“原来实施采砂行为后,还必须按照其行为的结果进行量刑。
现在把…结果犯‟变为…行为犯‟,就意味着只要实施了法律规定中的具体行为,就是触犯了刑法,可以进行刑事处罚,而不再限于5万元以上。
相信这样对非法采砂者能有很大的威慑力。
”刘秋岭说。
■议案其他内容
名称概要主要依据
《刑法》342条:增加非法圈圩罪
增加“非法圈占水域,威胁生态环境安全,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。
”
违法圈围水域现象越来越严重,对生态安全威胁也越来越大。
目前法律中对于圈圩还没有直接规定,就现在处理情况看,执法部门只能按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》或者《中华人民共和国河道管理条例》进行行政处罚,即使执行拆除手段,渔民也经常会在执法人员离开后趁周末或晚上继续搭建圈圩。
《刑法》341条:增加非法捡拾、持有、经营珍贵、濒危野生动物罪,“破坏珍贵、野生动物栖息地”罪
增加“非法捡拾、持有、经营珍贵、濒危野生动物罪”与“破坏珍贵、野生动物栖息地罪”
办案实践中,如果侦查人员没有看到犯罪嫌疑人毒杀或捕杀珍贵、濒危野生动物的过程,仅仅发现有被杀害的珍贵、濒危野生动物,不法分子就很容易通过狡辩逃脱罪责。
同时,一些餐馆饭店经营珍贵濒危野生动物,由于《刑法》规定不明确,也未能得到有效控制。
《刑法》339条:修改为“严重污染环境”罪
原条款中“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的”等修改为“严重污染环境的”
刑法339条规定了对人身或财产的损害,没有考虑对于生态和环境损害,“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的”只是生态环境损害的一方面,对生态利益的保护是不彻底不全面的,如果修改为“严重污染环境”,可以实现对生态利益的全面彻底的保护,增强公民对生态利益的保护意识,彰显国家保护生态长远利益的战略意图。
■议案背景
现状:盗采河砂乱象屡禁不止全国范围内盗采河砂问题都很严重,难以根除从2003年以来,各地房地产市场的活跃刺激了建材市场的兴盛,作为重要建筑用材之一的河砂需求量也日益增大。
目前,国内对河砂开采实行许可证制度,可供开采的砂源远远跟不上需求增加的脚步,这就使得河砂成为抢手货,价格也随之水涨船高。
一艘采砂船每夜获利可以达到数万元。
在高利润和低成本的双向驱动下,很多不法分子甘愿冒险入行,使得非法采砂行为屡禁不止。
目前,非法采砂现象在全国都很普遍,像长江流域对非法采砂实行一次次的“专项行动”,治标但难以治本；淮河干流大量河段不断增多的无序非法采砂活动,致使河岸及防洪堤防不断
塌陷,危害防洪安全。
据不完全统计,目前,淮河安徽段的采砂船只多达2500多艘,比2007年多了近千艘,平均每公里河道就有6艘非法采砂船,船只吨位也随之增加,平均每条船的吨位超过150吨。
2001年,长江中下游河道全面实施禁采后,一些非法采砂船和人员开始向南四湖等内陆湖泊转移,使得南四湖非法采砂泛滥,现状不容乐观。
微山湖崔庄煤矿(处于微山湖水层之下)的井田范围内,就经常有采砂船出现,夜间及假日采砂活动尤为猖獗。
一般采砂船的采砂深度在40米以上,受利益驱使,有的深度能到60多米,甚至100米,这样的深度挖掘对水域生态环境的影响显而易见:非法采砂者往往随意开采,容易造成堤岸坍塌,农田被毁,河流改道等,严重影响当地群众的生产生活。
危害:伸向微山湖的“隐形杀手”微山湖非法采砂影响生态环境,危害煤矿生产近年来,微山湖非法采砂对当地的生态环境带来了破坏性影响。
采砂船向湖底打孔采砂,会改变水深,也就改变了湖底的生态适宜深度,破坏固有的生态链。
“水生动植物的适宜深度为1.5米以下,被非法采挖的湖底加深之后,由于光照的不足,和水温水压的变化,一些浅水植物如芦苇、荷花、紫浆草将无法生存,原来以此为生的浮游生物和鱼类、鸟类也无法继续繁衍生息。
”济宁市检察院法律政策研究室检察员刘秋岭介绍。
“采砂船数量多,每次采砂动作辐射面达几十米,在长期累积效应之下,湖区大堤基部会面临空心化和塌陷的危险。
长此以往,坝体的控水能力会受到削弱。
”
非法采砂不只给当地生态环境带来严重危害,对于矿井安全生产也是极大的威胁。
中国矿业大学所作的《昭阳湖和地面塌陷坑内采砂对微山崔庄煤矿安全生产影响评估报告》显示,当采挖深度达到20米时,大量残留竖向通道会沟通湖水和上组沙层含水层；达到40米时,会破坏中组至上隔水层的完整性、沟通上组和中组之间的水力联系,对矿井生产构成极大威胁；达到60-80米时,会造成湖水和松散层底下水和水砂灌入矿井,容易引发严重矿难。
在防水煤柱范围内,导水裂缝带高度可达65-77米,造成湖水松散含水层和基岩风化带含水层与基岩含水层的水力联系,将会增加矿井涌水量和排水负担,一旦矿井用水量超过排水能力,就很容易造成淹井事故。
难题:处罚不力,难解禁采困境行政处罚力度太轻,刑事诉讼又没有详细的法条记者了解到,近年来,微山县公安机关办理了数十起非法采砂案件,大多由于无法对犯罪嫌疑人非法采砂的价值作出鉴定,致使案件无法进一步提请检察机关实行批捕和公诉,最后只能罚款放人了事。
对此,公安机关和检察机关都非常无奈。
“我们十分重视对非法采砂的整治,从去年11月到12月期间,微山县曾组织多部门联合执法,基本上将非法采砂现象杜绝了。
”微山县公安局湖上分局局长陈明介绍,今后如何防止非法采砂反弹,成为摆在他们面前的重要课题。
“就以往经验来说,非法采砂整治最大的难点就是容易死灰复燃,搞一次行动就好一阵,行动结束后又回到原来状态,很大程度上就是因为采砂的暴利以及刑事处罚的缺失。
”
“因为无法进行相应的刑事处罚,抓到非法采砂者只能根据《中华人民共和国行政处罚法》进行处罚,违法成本较低,处罚结果无非是罚款或者拘留,但这种方式起到的作用不大。
”陈明坦言,偷采河砂获得的违法收入与罚款数额相比,罚不抵过,对违法采砂船船主几乎起不到威慑作用,更无法建立长效机制。
虽然有关部门也采取了一些挽救措施,譬如责令船主拆除采砂船,没收采砂工具等,但这种行政命令式的处理方式同样有一定的局限性,“治标不治本”。
“非法采砂对微山湖生态环境影响很大,但现在无法根据《刑法》进行起诉。
”微山县检察院检察长徐新表示,这成为检察机关办案过程中面临的一大尴尬,也让他们萌生了提出相关议案的想法。