由离心到组合——浅析俄联邦行政主体与行政区划变动张晓东2011-03-07 09:57:45 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2006年第3期【内容提要】普京第二个任期开始合并远东和西伯利亚的一些行政主体,这表明他继2000年设置联邦代表的纵向调整联邦中央与地方关系重大改革举措之后,又在横向层面拉开了俄罗斯联邦新一轮干部治理整顿和行政区划调整的序幕。

在俄罗斯改革向纵深发展的爬坡阶段,类似的举措必将对俄罗斯的政治版图和未来的政治格局的形成产生相当深远的影响。

本文从联邦主体合并背景、俄罗斯政界和学术界代表人物对合并的看法、普京的具体做法以及合并的前景等基本问题入手对此进行初步探讨。

【关键词】俄罗斯叶利钦普京联邦合并【作者简介】张晓东,1975年生,中国社会科学院研究生院硕士生。

(北京100102)2005年4月17日,俄罗斯克拉斯诺亚尔斯克边疆区、埃文基自治区和泰梅尔自治区三个联邦主体就合并一事分别举行全民公决,并获得了选民的支持,2005年10月23日,俄罗斯堪察加州和科里亚克自治区就是否合并问题举行全民公决,也顺利通过。

它们的正式合并将在2007年进行。

上述情况表明,届时,在俄罗斯地图上将出现克拉斯诺亚尔斯克边疆区和堪察加边疆区两个新的联邦主体,连同此前2004年彼尔姆州和科米—彼尔米亚克自治区合并后出现的彼尔姆边疆区,俄罗斯联邦主体将减至85个,这可以称得上是普京执政期间俄罗斯行政区划的一次重大调整。

苏联解体后,俄罗斯中央与地方关系一直比较敏感,由于它继承了原苏联的积弊,问题成堆,不易解决。

叶利钦在其任期努力求解但最终未果。

在世纪之交,中央与地方关系这个老问题留给了新总统,这意味着普京总统必然要应对新的形势,寻找新的破解思路。

一联邦主体合并背景众所周知,俄罗斯是按民族区域和行政区域相结合的原则组成的混合型联邦制国家,同时也是世界上拥有联邦主体最多的联邦国家。

俄罗斯的89个联邦主体具有共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州等6种不同的结构形式,其中21个民族共和国是俄罗斯联邦组成中的国家[1],6个边疆区、49个州和2个联邦直辖市是组成俄联邦的地区——国家构成体。

俄罗斯的联邦国家构成如此复杂多样,这在世界各联邦国家中是很罕见的。

在苏联时期,俄罗斯联邦由于主体众多,各种政治、经济管理权限条块分割错综复杂,政府不得不耗费大量的行政管理资源加以管理。

在上个世纪80~90年代苏联解体的背景下,地方主体离心倾向日趋明显,开始与中央争权夺利,挑战中央政权。

一些少数民族地区利用苏联解体和俄罗斯国家改制的机会,将自治共和国升格为共和国,自治区和自治专区升格为联邦主体[2]。

苏联解体后,作为典型的联邦制国家,俄罗斯联邦国家发展处于极不均衡的状态。

(一)叶利钦时期中央与地方关系失衡的形成叶利钦在同戈尔巴乔夫作斗争的时候,曾利用地方势力来反对中央政权。

作为俄联邦的最高领导人,他鼓励各联邦主体“能拿走多少主权就拿走多少”,在实现自己政治目的的同时却导致地方势力的泛滥,当时,俄罗斯也面临着“解体”的潜在威胁。

为了消除民族分裂主义隐患,安抚地方精英,叶利钦时期联邦中央采取了与各联邦主体签订条约的方式化解矛盾。

联邦条约成为国家体制方面对宪法的补充,最终俄罗斯以“条约-宪法”式联邦形式确立了联邦国家体制。

《俄罗斯联邦宪法》第一条第一款宣称:“俄罗斯联邦-俄罗斯是共和制的民主联邦法制国家”[3]。

“共和国(国家)拥有自己的宪法和法律。

边疆区、州、联邦直辖市、自治州、民族自治区拥有自己的章程和法律”。

俄罗斯联邦的联邦体制建立在俄罗斯联邦国家完整、国家权力体系一致、俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖对象和分权、俄罗斯联邦各族人民平等与自决基础上”[4]。

在整个叶利钦执政时期,除了维护国家统一、打击民族分裂主义势力这一重要任务之外,在中央与地方关系方面反映出来的问题还包括民族关系问题,地区社会经济发展不平衡问题以及联邦中央与地方精英之间的关系问题[5]。

在叶利钦执政期间,俄罗斯政坛斗争不断,奉行激进改革政策的总统政府一直面临着来自俄共等反对派的强大攻势。

但是叶利钦在争权斗争中纵横捭阖,地方精英,工业寡头们在其宽容、怀柔和拉拢的策略下无不对其鼎力相助,这种现象在叶利钦的第二次总统选举前后尤其表现得淋漓尽致。

可是到了叶利钦执政后期,他却逐渐失去了对地方精英的控制能力,地方“诸侯”群起,纷纷欲谋求独立。

典型例子如实际已经脱离中央控制的车臣共和国,沙米耶夫领导下的“独立王国”鞑靼斯坦。

而俄罗斯人掌权的地方主体也开始谋求“独立自主”。

这些地方利益集团按照自己的方式在地方进行改革,力求最大限度地摆脱中央的控制。

而在此背景下,俄罗斯不同地区的地方势力也自发地组成了跨地区的联合会。

当然这种联合趋势有加强地区经济合作的积极意义,但同时也为“地方精英”独立提供了可能性,其发展势头若不加以控制,便会偏离中央的轨道,后患无穷。

总体而言,叶利钦执政期间,地方与中央经过反复争斗,讨价还价最终使地方争得了行政长官直接当地民选的权力。

地方长官地位日益巩固,中央对地方的控制进一步放松。

另一方面,地方行政长官因为不是中央任命的,所以其不管政绩如何,是非功过只能由其选民予以评说,即使毫无政绩,将当地经济搞得一团糟,联邦总统和中央政府也对其无可奈何。

在执政期间,叶利钦始终没有能够解开中央与地方之间的这个结,正所谓“搬起石头砸自己的脚”,最后他将这个沉重的包袱甩给了普京。

(二)俄罗斯联邦国家构成的非均衡状态首先,表现为俄罗斯各组成部分在境域面积、居民数量以及社会经济发展水平等方面的千差万别。

例如在境域面积上,萨哈共和国面积是北奥塞梯的388倍。

在居民数量上,莫斯科是埃文基专区的443倍。

在城市化进程方面,莫斯科为100%,而乌斯季奥尔登布里亚特自治专区仅为零[6]。

同发达国家相比,俄罗斯人口密度低,每平方公里8.7人,人口分布极不均衡。

俄罗斯国家的欧洲部分和亚洲部分、北方和南方、中央地区和边远地区形成鲜明的对比。

在俄罗斯欧洲部分,在占25%的领土上居住的居民超过国家总人数的78%;在亚洲部分,在75%的领土上只有不到22%的居民,其人口密度只是欧洲部分的1/10。

俄罗斯北部和南部,沿圣彼得堡—基洛夫—鄂木斯克—托木斯克—克拉斯诺雅尔斯克—伊尔库茨克—赤塔—哈巴罗夫斯克这条线为分界的地区,其差异也很大。

在南部,在占26%的领土上居住着95%的居民,而在北部,则只有5%的居民[7]。

而且北部地区由于自然气候条件恶劣,居民早已失去了在苏联时期国家稳定的补贴和优惠待遇,因此这一地区已经对他们没有吸引力,况且国家在向市场经济过渡条件下无力承担某些职能,而将其转移到地方机构,但地方机构有时也无力担负起这些职能,索性一次性出资将部分贫困居民搬迁到自然条件和经济条件较好南部地区,一劳永逸。

由此也引发了这些地区经济发展与劳动力短缺的矛盾,这是俄罗斯经济发展进程中无法回避的尖锐问题。

当我们分析俄罗斯地区经济发展层次时,那么俄罗斯经济发展不均衡的图景会表现得更加明显。

以下一些数据可以很好地说明这一情况。

俄罗斯地区间的经济差异大。

近几十年来,最发达地区和最不发达地区的差距非但没有缩小,反而进一步拉大。

1990年10个最发达的联邦主体占地区经济总产值的40%,到2000年已达到48%。

而地区经济产值最低的20个地区只占地区经济总产值的4%[8]。

固定资产投资分配不均,地区差别显著。

以2002年为例,投资总额60%以上集中在21个社会经济发展高水平和中等水平的主体中,只有16%的资金投入到45个发展水平低或非常低的地区[9]。

莫斯科和秋明州国民生产总值(GDP)之和占全国的1/3,而包括莫斯科、列宁格勒州、圣彼得堡、鞑靼共和国、利佩茨克州、莫斯科州、萨马拉州、汉特-曼西斯克自治区和秋明州的9个最发达的地区占1/2,25个最发达的地区则占总量的3/4。

外国投资情况也大致相似:55%以上的资金集中在8个经济发展水平高的地区,只有20%投资投放在45个发展水平低或很低的地区[10]。

其次,尽管联邦主体平等已经载入宪法,但不同联邦主体的法律地位和享有的权力仍有较大差异。

《俄罗斯宪法》明确规定,“共和国(国家)拥有自己的宪法和法律。

边疆区、州、联邦直辖市、自治州拥有自己的章程和法律。

”[11]共和国不仅在法律地位和制定宪法权利问题上与其他联邦主体不同,它还有权规定自己的国语,其公民除使用俄罗斯联邦国籍外还兼有共和国国籍。

共和国对整个联邦国库收入贡献很小,但得到的援助和经济优惠较多;州和边疆区对联邦的贡献较大,但却没有共和国所享受的权利和优惠[12]。

这种责、权、利不平等的事实当然会引起州和边疆区的不满,对于一个幅员辽阔的联邦国家的长远发展是一个潜在的隐患。

俄罗斯前副总理波尔托拉宁在一次访谈中指出,俄罗斯所有民族共和国的产值只占俄国内总产值的12%,其余都是州和边疆区提供的,然而它们却得不到共和国所享有的权利和优惠,这不是货真价实的联邦。

另外,由于自治专区设立在边疆区或州之内,按宪法它是享有全权的主体,但是实际上它既受俄联邦中央管辖,也受所在的边疆区或州管理。

二普京稳步推行联邦区划改革基于维护俄联邦的统一与稳定、加强中央权威和中央政府的控制能力的考虑,普京总统对有关俄罗斯联邦主体合并问题持积极的态度。

普京早就对俄罗斯89个联邦主体的现状表示了不满。

他认为,“俄罗斯联邦的一些主体中生活着10万人左右,在地多人少的情况下,实际上任何政治经济活动都无法正常进行,这种境况既不能满足人民的需要,也不能促进地区的发展。

”[13]显而易见,联邦体制存在的问题很大,必须加以完善。

“我们建立了一些权力的‘孤岛’和某些权力的‘小岛’,但没有在这些权力孤岛之间架设任何桥梁。

”[14]毫无疑问,俄罗斯是世界上最大的联邦国家,但它的联邦制远说不上是强有力的。

“应当承认,俄罗斯的联邦关系不健全也不发达。

地区自主权常常被解释为准许分裂国家。

我们一直在谈论联邦和加强联邦,已经谈论许多年了。

但是应当承认,我们还不是完全彻底的联邦制国家。

我想强调一点,我们有的和建立起来的是一个权力分散的国家。

”[15](一)为进行联邦区划改革创造各种条件普京上台之初,进行区划改革的条件并不具备。

他是在叶利钦及其总统家族的支持下登上总统宝座的。

当时,普京在俄罗斯政坛、国内外的知名度都还很低,根基未稳,当然不可能对联邦区划动大手术,站稳阵脚对普京来说是第一要务。

具体就是要联邦中央改变对地方软弱的形象,建立一个强势中央。

第一,对联邦主体的法律或法规进行调整,有与联邦宪法或联邦有关法律相抵触的坚决予以废除。

并陆续向议会提交一整套有关加强中央集权,削弱地方领导人实权,改革联邦体制的法律草案,并得到表决通过,从而为建立一个行之有效的国家垂直权力体系提供必要的法理基础。