2013年第1期HONG GUAN JING JI GUANLI○毋晓雷地方债务风险及防控据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。

从偿债年度看，2012年、2013年、2014年分别有17.17%、11.37%和9.28%的债务到期。

这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。

一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。

显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。

隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。

地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。

地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。

二、地方债务风险的主要表现1.债务透明度较低，以隐性负债为主。

我国总体债务相当于GDP的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。

这成为地方债务风险的重大源头。

地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。

2.整体虽然可控，但局部、阶段性风险突出。

地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。

在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。

地方政府债务压力过大，将导致投资者信心动摇，影响投资，减缓经济增速，形成恶性循环。

3.偿债能力过度依赖土地升值。

据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元，总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

目前，随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理，财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线管理；同时，土地属不可再生资源，土地出让金是一次性税源，与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。

因此，仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。

4.规模大，还债高峰集中。

一些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。

截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。

部分地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。

此外，2010年底地方政府性债务余额中，有近30%的负债2013年至2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。

三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定，地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担观察与思考412013年第1期HONG GUAN JING JI GUANLI保等地方财政行为。

各级地方政府则通过注册成立各种建设、投资公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行债券（如表2所示），而我国现有法律并未对这类变相举债作出实质性约束。

表面上看，导致地方政府负债的理由繁多，但根本性原因不外乎以下方面。

1.分税制改革带来中央和地方财权和事权的冲突。

分税制改革规范了中央与地方政府之间财政收入的分配关系，初步建立分税制财政体制，但这项体制并未完善财权与事权的匹配关系。

分税制之前，中央政府掌握全国财政收入并统一安排全国财政支出。

随着财政分权改革的实施，税收收入的大部分归中央财政，地方政府的财权相对缩小。

同时，事权在中央政府和地方政府之间的划分并未取得实质性进展，事权下移，中央政府以各种方式将其应承担的事权转移给地方政府，地方政府承担了本该由中央政府承担的事权，从而导致地方政府长期面临资金缺口。

因此，尽管《预算法》等法律严禁地方财政赤字和地方政府举债，但各级地方政府迫于压力不得不通过各种非正规渠道借债，违规融资，负债运行。

2.地方无序竞争，政府行为不规范。

地方债务与地方政府间的财政竞争之间关系密切，涉及各地区的经济发展水平问题。

我国各地区生产力发展水平相差较大，在地方政府财政能力有限的条件下，各地方政府为解决经济发展受制约的矛盾，大量举借地方债务（如表3所示）。

一些地方经济发展模式以政府为主导，政府性质和角色决定了其在竞争性领域的投资中，承担更重要的角色。

同时，政府官员惟GDP增长为目标，大搞形象工程，盲目举债，也是造成严重债务包袱的原因之一。

3.债务管理制度不规范，风险控制体系未形成。

地方政府对债务问题缺乏深刻的认识，而国家尚未成立统一规范的债务管理机构，债务管理权较为分散，各部门管理侧重点不同。

同时，地方政府债务的转让和交易多是通过隐秘方式进行，并未建立举债信息披露和监督机制，对于举债与否没有科学的评估机制，从而导致各级地方政府随意举债，债务规模也不断加大。

四、政策建议1.深化财税体制改革，赋予地方政府一定的融资权。

目前，我国尚未有统一的法律作为划分中央政府与地方政府事权与财权的依据，也没有权威性的政策依据，仅有一个行政文件作为指导。

目前，应通过合法的事权规划带动划分中央与地方的财权支出责任，提高财政转移支付的使用收益和分配透明度，平衡地方政府的事权与财权。

同时，在保障中央各项权力的情况下，赋予地方税收立法权，建立地方税收体系。

借鉴国外经验，在财政制度安排上赋予地方债务投融资主导权，从而建立起比较健全的地方政府融资疏导体系。

应使地方政府能够根据自身运行状况，按照资金市场规律从民间进行债务融资。

因此，可在优先保证中央政府国债的情况下，给予地方政府发行地方债的优惠政策，允许各级地方政府成为发债主体，依据市场化信用评级制度，给予不同经济水平、筹资能力、发债信誉的地方政府不同的融资待遇。

2.出台相应法律法规，形成地方债务风险标准和预警机制，规范主体行为。

地方债务主体未严格执表年全国地方政府性债务偿债年度情况（单位：亿元）：《：》，。

资料来源：国家审计署《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

表22010年底全国地方政府性债务资金来源（单位：亿元）观察与思考422013年第1期HONG GUAN JING JI GUANLI（上接第38页）平，提高农业劳动生产率，增加农民收入，进而缩小城乡居民收入差距。

（四）缩小城乡公共品供给差异长期以来，我国城乡教育、医疗公共品供给差异带来了城乡经济增长的巨大差异，导致了城乡居民收入差距的产生和拉大。

著名经济学家厉以宁曾指出，与城市相比，农村的学校条件差、师资力量弱、教学设备差，人力资本自然薄弱，由此出现“贫二代、贫三代”。

此外城乡二次分配不公，城市居民多是公费或医保看病，而农村实行合作医疗，看病自掏腰包的份额明显大于城市居民。

就如何缩小城乡居民收入差距，厉以宁先生给出了四条建议，一是必须给农民以产权；二是教育资源配置一定要均衡；三是一定要加快城乡社会保障的一体化；四是让经营农业的农民能赚钱。

由此可见，加大对农村公共资源配置力度是解决当前城乡发展差距的重要举措，通过加大对农村固定资产投资，来改善农业发展条件和生存条件，进而促进农业发展，提高农民收入；通过改善农村教育设施、教学条件，不断提高农村教育水平，提高农民知识技能和劳动生产率，进而增加劳动收入；通过公平配置医疗资源，提高农村公共卫生供给水平，逐渐减少农民“因病返贫、因病致贫”现象；通过健全农村社会保障体系，提高农村社会保障覆盖率，解决农村养老难等社会保障问题，从而有效减少农民支出，缩小城乡居民收入差距。

（五）加大对农业政策支持力度巩固和提高农业在国民经济发展中的基础地位是我国的基本国策，加大对农业发展的投入，调动农民发展生产的积极性，增加农产品有效供给，加快农民增收步伐，对缩小城乡居民收入差距具有积极作用。

研究并实施有利于农业发展的支持政策，加大农业偏向政策下的固定资产投入力度，改革农业税费制度，提高对农副产品收购价格，不断提高农业生产条件，不断推进农业产业化经营，有效发挥农业的多功能性，加快农业剩余劳动力转移，进而缩小城乡居民收入差距。

□（作者单位：宏观经济研究院体管所）行《担保法》相关决定和国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的有关问题的通知，他们的不规范行为加剧了债务风险。

国际经验表明，地方政府所面临的债务危机最终极易转化为中央财政风险。

因此，建立地方债务风险标准和预警机制，将有助于地方政府在债务危机爆发前分阶段采取对应措施，以控制问题的严重性。

在具体的法律制定修改上，《预算法》要引入政府会计准则，理顺资产负债结构，对地方财政的赤字和负债问题、赤字负债与财政收支的比例关系等问题作出明确规定。

《政府信息公开条例》应实现政府财报的标准化和建立定期披露制度。

《担保法》应该把地方行政机关对外担保与国家财政对外担保区别开来。

建议出台专门法律法规，促进地方政府负债的公开透明，便于监管，引入破产制迫使地方政府按照市场经济规律行事。

3.建立专门统筹地方政府债务的管理监督机构。

美、澳、法等发达国家均建立了专门统筹地方政府债务的管理机构，如美国政府间合作机构、澳大利亚借款委员会，根据国家财政政策目标进行有效的调控协调，实现了对地方各级政府债务的有效监督和管理。

我国也应建立专门的国家债务监督机构，具体负责国家和地方政府债务的监督和管理，统一组织地方政府债务专项审计调查，把政府债务的举借和筹措计划、债务资金的使用和归还、债务项目的规划和管理等纳入规范化管理。

□【该文为2012年河南省政府决策研究招标课题《河南省投资结构优化问题研究》（编号：2012B284）的阶段性成果】（作者单位：河南农业大学文法学院）资料来源：国家审计署《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

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