全国人大常委会立法解释的程序思考在《法学》2000年4期发表作者：王晨光一、我国立法解释的程序由于以往立法解释权的行使并不经常,因此人们对于立法解释的关注主要集中在立法解释权的法律根据、行使机构和与其他解释的区别等问题上,而对于立法解释的程序等问题未能给予应有的注意。

现行立法解释的程序是由《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定的。

根据人大组织法第３２条和常委会议事规则第１２条的规定,提出对法律进行解释的议案的发起者有两类,即有关机构和常委会委员。

有权提出议案的机构包括:委员长会议、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院。

有权以个人名义提出议案的则包括所有常委会委员。

但提起议案时,发起的委员必须在１０名以上,并应以联名方式提出。

从议案的内容上讲,议案必须为属于常务委员会职权范围内的事项。

这两类发起者提出的议案的效力略有不同。

如果议案是由有关机构提出,委员长会议可以决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请常务委员会会议审议。

可见不论是否先交专门委员会审议,这类议案肯定会提交常务委员会会议审议。

如果议案是由１０名以上的委员提出,委员长会议可以决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否提请常务委员会会议审议。

其结果有可能是不交常务委员会会议审议。

如果委员长会议决定不交常务委员会会议审议,委员长会议应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

但是该法律没有进一步说明,如果委员长会议决定不向常委会提交某一议案后,提案人仍然坚持提交议案或对议案进行修改后再次提交,该议案具有什么样的法律效力和应遵循什么样的程序。

由于委员长会议是处理常务委员会重要日常工作的机构,它负责拟定会议议程草案,决定议案是交有关专门委员会审议或提请常务委员会全体会议审议,并可自行提出议案提交常务委员会会议审议。

因此它在议案提出和审议的程序上,对由委员个人联名提出的议案是否提请常务委员会会议审议的问题上,具有重要的作用。

根据人大常委会议事规则的有关规定,提出的议案在被列入常务委员会会议议程后,提议案的机关、有关的专门委员会、常务委员会有关工作部门应当提供有关的资料。

随后,常务委员会全体会议将按照会议议程听取对有关议案的说明,然后由分组会议进行审议,并由有关的专门委员会进行审议。

对于有关法律问题的草案,常务委员会在听取说明并初步审议后,交有关专门委员会和法律委员会统一审议,由法律委员会向本次、下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果报告,并将其他有关专门委员会的审议意见印发常务委员会会议。

如果在议案交付表决前,提案人要求撤回的,经委员长会议同意,对该议案的审议即行终止。

如果在审议中有重大问题需要进一步研究的,经委员长或者委员长会议提出,联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交专门委员会进一步审议,提出审议报告。

二、现时立法解释中的程序问题从以往的立法解释状况看 ,大部分解释都是有关人大的任期、组成和政府各部门之间的职权分工方面的立法解释。

而这些解释的发起也往往是由有关政府机关或人大自行提出。

因此这些解释是由哪些机关提出 ,其程序是否合法等问题往往不会引起人们的关注。

正因为如此 ,现有的立法解释往往给人以随意性和专断性的印象。

随着依法治国方针的提出 ,人民群众参政议政的渠道不断扩大 ,如何能够把在实践中需要通过立法解释解决的突出问题提交到人大常委会 ,即如何能够由社会中一般公民、法人或其他组织启动立法解释程序运行 ,将是立法解释应当考虑的程序问题。

这一问题并非纯粹的假想问题。

它在实践中出现的可能性是实际存在的。

比如社会上颇具争议的“知假买假“、“隐私权”、“精神损害赔偿”等问题往往涉及有关法律条文的解释。

而这些条文的解释在实践中往往由法院在其判决中进行解释 ,有些则由最高法院通过司法解释进行解释。

当最高法院把握不准时 ,它往往通过电话或其他方式与人大法工委联系 ,征求其意见 ,再加上一些专家学者的意见 ,形成司法解释。

从现有材料看 ,通过诉讼提出的法律解释问题一般都不会提交人大常委会进行解释。

现行做法固然有其简捷、方便等好处 ,在特定的情况下 ,有其存在的某种必然性和合理性。

但它也有一些弊端 ,其中一个主要的弊端是司法解释超越了法律限定的对“在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释“的范围 ,用司法解释替代了立法解释。

应当承认 ,在诉讼中大量出现的有待解释的问题属于如何具体应用的问题 ,但是其中确实有“对法律条文本身需要进一步明确界限“的问题。

比如在“知假买假”的案件中 ,需要明确的法律条文是《中华人民共和国消费者权益保护法》第２条规定的“消费者”应当如何解释的问题。

该条文规定 :消费者是“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务“的个人和单位。

在知假买假的案件中 ,知假买假者是否消费者成为判决必然要解决的问题。

它涉及的另外一个条文是该法第４９条关于经营者有“欺诈行为”的应当提供惩罚性赔偿的规定。

民商法上通常对于“欺诈行为”的解释是提供虚假情况和信息或隐藏真实情况的行为。

如果一方从事了欺诈行为 ,而另一方知道对方所提供的情况和信息的不真实性 ,依然与对方缔结合同 ,这一行为是否构成欺诈呢？这里 ,对于“欺诈”一词的理解显然也超出了“如何具体应用法律的问题“的解释。

当法院面对急需处理的案件时 ,它可以对有关的问题进行解释。

这就是本文前面所说的一定的“合理性和必然性”。

但是 ,对于法律条文本身需要进一步明确的问题最终还需要通过立法解释程序解决。

类似的情况也存在于“隐私权”和“精神损害赔偿“等问题中。

我国《民法通则》并没有规定“隐私权”。

现行的“隐私权”的概念来源于最高人民法院１９９３年《关于审理名誉权案件若干问题的解答》中。

该解释把侵害个人隐私的情况按照侵害他人名誉权处理。

这种通过变通方法对隐私权进行保护的权宜之计固然有一定道理 ,但由于司法解释无权创立新的民事权利 ,在学术界和司法机关已经论证并接受隐私权为独立的人格权的情况下1 ,如何通过立法解释或新的立法承认隐私权则成为一项紧迫任务。

对于“精神损害赔偿”的问题 ,我国《民法通则》也没有明文提到 ,而仅在第１２０条中提出对于姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的“可以要求赔偿损失”。

前述最高人民法院的司法解释把赔偿要求具体划分为“经济损失”和“精神损害”。

实际上 ,这一解释应当是对法律条文本身进一步明确的解释 ,应当是由立法解释完成的工。

此外 ,仅仅对这四类人格权提供精神损害赔偿 ,而对第１１９条中规定的人身权则不提供精神损害赔偿 ,显然是有违公正原则的。

因此这一问题也是应当由立法解释完成的工作。

其他一些越权解释的例子包括在刑事法律方面提出的有关“挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处“的解释2、“关于诉讼前扣押船舶的具体规定“的解释3等。

上述司法解释超越权限的问题已经引起不少学者和实际工作者的注意。

4但是为什么会产生这种“立法解释权虚置“或“越权司法解释”的现象呢？我认为其原因包括以下几项 :（１）从司法实践的需要看 ,司法机关急需解决案件中的法律问题 ,而上报人大常委会则远 水不解近渴 ,不如司法解释得心应手。

由于司法机关的性质在于解决具体纠纷和法律的具体适用问题 ,即操作上的个案性 ,在案件结束后便不会进一步关注对于法律条文的立法解释问题。

司法解释的存在进而淡化其要求立法解释的动力。

（２）从人大常委会的权限看 ,它要讨论决定的事情较多 ,对于这种由具体纠纷引发的近乎细微末节的问题往往无暇关注。

（３）从人大的工作机制上看 ,“两个月一次［的］常委会难以适应实际中经常提出［的］法律解释的要求“5。

人大常委会的组成人员有１５０多人。

这一庞大的规模也很难对于较为具体的、技术性较强的条文解释问题进行有效的讨论。

6（４）从其运行程序角度看 ,法律解释的程序与法律运行的现实脱节 ,从而使得人大常委会进行解释的启动程序处于封闭状态。

也就是说 ,如果最高人民法院不提出法律解释的问题 ,人大常委会自身不可能了解具体的应当进行解释的条文 ,当然也就不会主动启动其解释程序。

笔者认为 :在上述原因中 ,人大常委会行使解释权的组织形式和解释的程序是造成立法解释权虚置的主要原因。

如果要改变这种状况 ,就需要在这些方面进行相应的改革。

三、立法解释程序的重新构造如上所述 ,我国立法解释制度存在不少问题和疏漏。

对此应当如何处理？由于大多数国家都没有立法解释制度7 ,我们是否定并取消现有立法解释制度 ,还是另辟蹊径重构我国的立法解释制度？我认为 :首先 ,由于我国政治制度与采用三权分立制度的国家不同 ,人民代表大会制度已经成为我国的基本政治制度 ,因此不宜依照外国制度设计 ,把人大作为纯粹的立法机构看待 ,把所有的法律解释权都交给司法机关行使。

其次 ,我国人大对于其他国家机关有监督权。

在实践中 ,这种监督权如何法制化、规范化和程序化是应当认真考虑和解决的问题。

8当前人大常委会也正在考虑如何制定有关监督司法工作中重大违法案件的规定。

9由此可见 ,人大常委会对于具体案件的关注正在加强。

如果人大及其常委会加强其对司法机关和其他国家机关的监督 ,它对于法律解释制定的完善也是完全可行的。

这种解释与法律解释的“事后性”10、“被动性、具体性和司法性“11的要求也相一致。

（“被动性”并不否认法律解释权也可以主动行使。

“司法性”则可被更为恰当地称为“裁断性” ,以区别于法院的审判权。

）其三 ,我国法律实践中需要通过立法解释来解决的问题也确实存在 ,而司法机关不可能完全或独立地解决这些问题。

由于现实中立法解释权的相对虚置 ,“实施法律中出现的法律法规之间的矛盾、冲突主要是由全国人大常委会法制工作委员会和最高人民法院进行法律解释和解答。

法工委的解答主要是在地方人大和政府在实施选举法、组织法、代表法、村委会组织法等国家机构方面的法律。

最高人民法院则主要是对司法审判实践中的法律问题进行解释。

“12此外 ,日益增多的部门和地方立法上的冲突也需要人大常委会来进行审查和解释。

现实中的问题是 ,人大常委会往往因事务太多而顾不及对这些问题进行审查。

由于上述三项原因 ,人大的立法解释制度仍然有存在的必要和现实及法律基础。

但是 ,这一制度现有的弊端也是显而易见的。

因此 ,有必要对该制度进行改革和重新构造。

（一）除现行法定的有提案权的单位外 ,应当适当扩大有提案权的单位、组织。

有学者认为其范围应扩大到全国人大常委会法工委、办公厅、国务院各部委、省级地方人大常委会和人民政府。

13 此外 ,一些半官方的社会团体 ,如消费者保护委员会、残疾人联合会等团体也可以逐步享有提案权。