国家产业政策对煤炭工业的影响1The Effects on the Coal Industry by National Industrial Policies Abstract潘 克 西摘要：本文在系统论述中国建国以来国家煤炭产业政策发展变化的基础上，运用产业经济学理论和方法，分析、研究了国家产业政策对煤炭工业的作用和影响，论证了在不同时期国家采用两种完全相反的煤炭产业政策的必要性。
并在借鉴西方市场经济国家煤炭产业政策实践经验的同时，提出了中国目前和未来一段时间内煤炭工业产业政策的基本方向。
This paper expounds systematically the developing trends of national coal industrial policies after the foundation of PRC. Then, the functions and the effects on the coal industry by national industrial policies are studied and researched with economic theories and methods. The rationality of the two completely reversing policies in coal industry by our country during different periods is discussed. By using the practical experiences of national coal industrial policies in western countries with market economics with references, the basic directions of coal industrial policies are put forward at present and in the future for the government of China.正文：产业政策是政府将宏观管理深入到社会再生产过程之内，按照经济发展中资源配置结构进化的客观规律，依据本国的国情及其经济发展的阶段，对国民经济运行中的资源配置结构及其形成过程，进行科学的、系统的和适当的干预、介入和参与，从而达到提高国民经济整体效益和实现整体协调的目的，并寻求最大限度的经济增长和经济发展的经济政策。
产业政策的推行在西方市场经济国家已有近百年的历史了，而“产业政策”一词在中国官方文献中作为一系列的政府政策，只是近十几年的事情。
在此，笔者试图运用产业经济学理论和方法就1949年中国建国以来国家有关煤炭工业政策的形成、发展、演变及其作用和影响做一全面、系统的分析研究，以期在客观、认真地总结以往经验教训的基础上，寻求中国未来煤炭工业产业政策的基本方向。
一、中国煤炭产业政策的类型与形成背景1949年中国建国以来，国家对煤炭工业的政策总的来说可分为鼓励煤炭生产快速增长和限制煤炭盲目生产两种类型。
在计划经济时期，由于煤炭供不应求，为保障煤炭供应，国家对煤炭工业采取鼓励生产快速增长的倾斜政策；改革开放以后，特别是进入九十年代，煤炭供应紧张局势逐步缓解，并转而走向生产过剩，97年开始煤炭市场持续供大于求，因此，国家对煤炭生产采取关井压产、调整结构、平衡总量的限制性政策，以控制煤炭生产盲目增产。
（一）、鼓励煤炭生产快速增长的政策长期以来，煤炭工业在中国国民经济中始终占有举足轻重的地位，能源生产和消费都是以煤为主，在一次能源的生产和消费结构中，煤炭一直占总量的70%以上，特别是在五、六十年代，煤炭消费量甚至占到能源消费总量的80%～90%。
1本文中文在1999年世界华商管理大会上专题演讲，发表于《世界经济文汇》1999年第11期，英文在2000年第五届世界管理大会（加拿大）上专题演讲，并发表于大会论文集。
能源紧张，突出的表现就是煤炭供不应求。
建国以后，经过三年的经济恢复和“一五”到“五五”时期的大规模建设，中国工业化进程取得了巨大成就。
伴随这一进程，产业结构也发生了重大变化。
相对耗能低的农业、商业地位下降，耗能高的工业成为国民经济的主导部门。
工业结构中高耗能的钢铁、建材、化工等部门增长很快、地位提高，高耗能的产业结构也就是高耗煤的产业结构。
这种产业结构决定了煤炭工业的支柱性地位。
有学者曾就1952年到1988年期间煤炭增长和社会总产值增长进行线性回归，用数学回归方程清楚、准确地得出了两者互为需要、互相影响的关联度。
当煤炭产量为自变量，社会总产值为因变量时，计算结果为煤炭产量每增加一个百分点，社会总产值可增长1.2个百分点。
将两者变换位置后，计算结果为社会总产值每增加一个百分点，就要求煤炭增长0.74个百分点。
两个结果的测定系数高达0.9，表明方程较为可信。
从而也说明了煤炭对国民经济的决定性作用。
因此，煤炭供不应求就影响到国民经济的整体建设速度。
为尽快改变这一状况，中国政府制定了“以钢为纲，以煤保钢”和“煤炭工业是国家工业化的先行工业”的方针战略，并采取了一系列加快煤炭增长和促进煤炭节约的政策措施。
如：投资向煤炭工业倾斜、大力发展乡镇煤矿、建设五大露天煤矿、统配煤矿投入产出总承包，逐步调整和放开煤炭价格等等。
后来的事实表明，前两项政策对煤炭工业的迅速成长起到了关键性的作用。
1、国家投资向煤炭工业倾斜从1949年到1980年的三十多年时间里，中国处于计划经济时期，煤炭工业的建设与发展基本上依赖于国家的投资。
其间，在国有煤矿基建投资的总量中国家拨款所占比例分别为：“一五”时期的92%、“二五”时期的88%、“三五”时期的97%、“四五”和“五五”时期的85%。
而地方和企业自筹资金仅占总量的3%～15%。
当时虽然也允许社队集体投资办矿，但其所占比重微乎其微，其煤炭产量占全国煤炭生产总量的比重也很小，1949年为4%、1960年为5%、1970年为9%、1980年为18%。
国家实施投资向煤炭工业倾斜政策后，煤炭工业的基建投资得到了国家的优先安排，其增长速度也很快。
在1953年到1980年的二十七年时间里，国家对国有煤矿基建投资的总额由4.33亿元猛增到34.64亿元，年均增长8%以上。
使得煤炭工业的基建投资在各个计划时期均占到全国工业基建投资总额的12%左右，特别是1963年～1965年的三年调整时期，比重更高。
2、大力发展乡镇煤矿改革开放以后，国家对煤炭工业采取了“大中小煤矿并举”的鼓励性政策。
在继续加大国有煤矿投入、特别是加快国有重点煤矿建设的同时，大力发展乡镇小煤矿。
1983年初，国家放宽了办矿政策，鼓励农民开办小煤矿。
同年3月，国务院颁发了《关于加快发展乡镇煤矿的八项措施》等文件，倡导“有水快流”、“国家修路，群众办矿”。
1985年1月，国家又制定了“国家、集体、个人一齐上，大、中、小煤矿一起搞”的发展煤炭工业新方针、新战略，同时采取了一系列措施，以充分调动各方办矿的积极性。
如国家无偿划出可供开采的煤炭资源、发放低息贷款、对出省煤炭给予财政补贴等等。
许多产煤省、自治区地方政府也给乡镇煤矿各种鼓励和优惠政策，如优先调拨钢材、木材等紧缺材料、给予实物补助等等。
（二）、限制煤炭产量盲目增长的政策进入九十年代中、后期，社会对煤炭的需求严重不足、煤炭生产能力明显过剩、库存急剧增加，煤炭市场疲软、竞争无序，煤炭价格过低、拖欠煤款严重，加之乡镇煤矿盲目发展，特别是非法开采的小煤矿违章经营，严重了扰乱市场的正常秩序、侵犯了国有煤矿的正当权益。
进一步加剧了国有煤矿，特别是部分国有重点煤矿的困难，煤炭工业再度陷入困境。
为此，国家采取限制性的政策，控制煤炭产量盲目增长，保持煤炭供求总量平衡。
其主要做法有二，一是下放原煤炭工业部直属的全部94个国有重点煤炭企业；二是在下放国有重点煤矿的基础上，实行关井压产。
下放，主要是解决煤炭管理体制不顺的问题；关井，主要是解决煤炭总量过剩的问题。
二者是一个互相联系的有机整体，构成新时期的国家煤炭工业产业政策。
1、下放国有重点煤矿1998年7月，国务院正式下发了《关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》，将国有重点煤矿全部下放给所在的二十个省、自治区和直辖市的地方政府。
地方政府统一领导和管理国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿，缓解了原来中央和地方分级管理时，国有重点煤矿和地方煤矿在资源和市场等方面的矛盾，便于统一组织生产、安排运力和划分市场，为有效地控制煤炭产量的盲目增长奠定了基础。
2、关井压产、调整煤炭工业结构在促使煤炭产量快速增长的同时，小煤矿的大量发展也带来了一系列的负面影响。
主要表现为，技术装备和开采方法落后，生产安全伤亡事故多；回采率低，浪费资源、污染环境；低水平重复建设，非法、违法开采；不正当竞争，冲击破坏市场秩序。
从而导致煤炭供求总量失衡，行业整体经济效益下滑，严重危害煤炭工业的可持续发展。
小煤矿的盲目发展，无序竞争，已导致国有大矿生产能力不能充分发挥，经营遇到前所未有的困难。
截止1997年底，全国共有各类煤矿6.4万处，其中各类小煤矿就有6.1万处，占总数的93.8%。
美国年产煤炭10亿吨，却仅有2196个煤矿。
与先进产煤国家相比，我国煤矿数量多得惊人，是美国的30倍，俄罗斯的300倍，澳大利亚的700倍。
小煤矿发展过快、过滥，导致国有大矿能力大量闭置。
1997年，国有重点煤矿能力利用率仅为88%，富余能力高达9000万吨。
特别是进入1998年以后，国有重点煤矿60%左右的矿井不能正常生产，有些处于停产、半停产状态。
一些由国家投入巨资建设的现代化矿井，其技术装备优势和生产能力不能得到有效发挥，给国家造成极大的浪费。
据统计，1997年全国二十七个产煤省、自治区、直辖市中，各类小煤矿共产煤炭6.22亿吨，占当年全国煤炭总产量13.3亿吨的47%，成为煤炭供大于求的主要根源。
小煤矿盲目发展，而国有重点煤矿生产能力严重放空，这不仅造成煤炭工业结构上的不合理，也是导致煤炭总量过剩的重要原因，要保持煤炭供求总量基本平衡，实现煤炭工业结构的优化，就必须将小煤矿非法和不合理的、乱采滥挖的产量压减下来。
为此，国务院于1998年11月下发了《关于煤炭工业关井压产工作有关问题的通知》，并制定了一系列政策。
关井压产的目标是要关闭非法开采、布局不合理、乱采滥挖以及生产高硫煤的各类小煤矿2.58万处，压缩产量2.5亿吨。
确定这样一个目标的依据有二，一是按照煤炭市场的有效需求测算，压缩2.5亿吨产量就可以基本实现煤炭供求总量的平衡，解决总量过剩的问题；二是6.1万处小煤矿中，仅非法开采的就有5.12万处，再通过依法整顿煤炭生产经营秩序，关闭2.58万处是合理合法的，也是切实可行的。