二 、不同治理模式及其限度
全球治理过程中治理主体多元化的趋向在今天 已经十分明显 ,虽然主权国家仍然是全球治理的基 础性力量 ,但并非唯一的力量 ,国际组织 、非政府组 织正在崛起 ,发挥着主权国家在某些方面不能取代 的作用 ,成为全球治理中不可忽视的力量 。在各治 理主体参与全球治理的过程中 ,由于自身特色及在 国际体系中的不同地位 ,体现出不同的治理模式 。
全球治理主张采取包括广泛而多样的公共和私 人 、国家和非国家 、民族和国际力量与机构共同发挥 职能作用的治理模式 ,不仅仅局限于由政府操纵的 游戏规则 ,强调“没有政府的治理”① 的意义 。全球 治理理论认为 ,在世界政治的决策结构中 ,仅仅关注
一 、全球治理的含义
全球治理理论是应对全球化思潮而出现的一种 新兴理论 。如果说全球化理论更多地是从物质力量 的变革如何影响上层建筑的角度进行分析的话 ,那 么全球治理理论则直接从管理层面做出了回应 。西 方政治学家和管理学家以及国际机构的活动家之所 以提出并极力推崇治理概念 ,主张用治理替代统治 , 用全球治理的方式促进国家间的合作 ,是因为他们 看到了在全球化进程中单纯的市场手段不可能实现 社会资源的最佳配置 。同样 ,仅仅依靠国家 (政府) 的计划和命令等手段也无法达到资源配置的最优 化 ,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利 益 。全球治理理论动摇了以往的政治学以国家为研
[ 关键词 ]全球治理 治理主体 治理模式
随着全球化的深入发展 ,全球化研究亦方兴未 艾 。在各方围绕全球变革的根源 、程度和后果的争
体在公共管理中的重要地位 ,从而确立了从网络角 度认识国家和公共事务管理变化的新的理论框架 。
论之中 ,全球治理理论逐步产生 。治理主体多元化 、 治理模式多样化成为全球治理理论的代表性特征 , 而影响全球治理实现的关键因素则在于治理模式的 有效性问题上 。本文在对现有治理模式分析对比的 基础上 ,尝试提出自己的看法 ,就教于同行 。
① [ 瑞典 ]英瓦尔·卡尔松 、[ 圭 ] 什里达特·兰法尔主编 《: 天涯 成比邻 ———全球治理委员会报告》,中国对外翻译出版公司 1995 年 版 ,第 2 页 。
② [ 英 ]戴维·赫尔德等著 《: 全球大变革》,社会科学文献出版 社 2001 年版 ,第 70 页 。
③ [ 英 ]托尼·迈克鲁尔 ,陈家刚编译 “: 走向真正的全球治理”, 《马克思主义与现实》,2002 年第 1 期 ,第 36 页 。
因此 ,本文认为全球治理意指多元化 、多层次的 治理主体为了增进彼此利益而相互调试目标 ,共同 解决冲突 ,协商合作地管理全球性事务的过程 。从 一定意义上讲 ,它所指的并不是某一清晰的社会生 活领域或层面 ,也不可能由任何专门的组织来包办 , 相反 ,它是观察全球生活的一个视角 ,一个为便于理 解全球生活高度复杂性和多样性而设计的概念 。④
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采取联合行动的持续的过程 。这既包括有权迫使人 们服从的正式制度和规则 ,也包括各种人们同意或 以为符合其利益的非正式的制度安排 。它有四个特 征 : (1) 治理不是一整套规则 ,也不是一种活动 ,而是 一个过程 ; (2) 治理过程的基础不是控制 ,而是协调 ; (3) 治理既涉及公共部门 ,也包括私人部门 ; (4) 治理 不是一种正式的制度 ,而是持续的互动 。①
在全球治理概念的种种界定中 ,以联合国全球 治理委员会的定义最受注目 。③该委员会在 1995 年 《天涯成比邻》的报告中认为 ,治理是各种公共的或 私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总 和 。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且
究中心 ,侧重从行政组织和结构的角度探讨公共管 理的理论框架 ,打破了社会科学中长期存在的两分 法传统思维方式 ,它把政府 、政府间组织与非政府部 门的合作网络作为研究的中心 ,强调了多元治理主
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利尔议定书 ,大部分国家已经停止了氟氯烃和哈龙 的消费 。在多边基金的帮助下 ,大多数的发展中国 家制定了 21 世纪的头十年的计划 。①
但是 ,国家中心治理模式中合作的达成有着一 定的前提和局限性 。首先 ,这种治理的有效领域往 往集中在一些直接关系到人类生存共同利益的领 域 ,其中以环保领域为典型代表 ,而在安全等所谓的 高级政治领域 ,合作的达成就很困难 ;其次 ,由于主 权国家以实现其自身国家利益为首要目标 ,所以利 益冲突往往导致谈判过程漫长而艰难 ,甚至无果而 终 ;再次 ,主权国家间的合作往往由官方出面进行 , 一些官僚体制的弊端也随之带入合作的进程 ,如效 率低下 、相互推诿责任 、腐败难以杜绝等等 ,这些问 题也是制约国家中心治理模式有效性的关键因素 。
① “没有政府的治理”这一概念首见于由詹姆斯·N·罗西瑙在 其主编的《没有政府的治理》(江西人民出版社 2001 年版) 。
② [ 美 ]罗伯特·基欧汉 、约瑟夫·奈 《: 权力与相互依赖》,北京 大学出版社 2002 年版 ,第 314 页 。
③ Smouts , Marie - Claude ,“The Proper Use of Governance in International Relations”, I nternational Social Science Journal , No . 155 , 1998 , pp . 81 - 89.
④ [美 ]马丁·休伊森 、蒂莫西·辛克莱 :“全球治理理论的兴 起”,俞可平主编《: 全球化 :全球治理》,社会科学文献出版社 2003 年 版 ,第 36 页 。
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域进行一体化的决策外溢到新的功能领域中 ,涉及 的人越多 ,就能进一步地带动合作与妥协”④。有学 者根据国际组织的功能进行了分类 ,主要分为经济 、 福利 、环境以及安全四大领域 。经济领域有 :世界贸 易组织 ( W TO) 、世界银行集团 ( WB) 、关税合作委员 会 (CCC) 等 ;福利领域有 :世界卫生组织 ( WHO) 、联 合国教科文组织 ( UN ESCO) 等 ; 环境领域有 : 联合 国环境规划署 ( UN EP) 、国际科学委员会 ( ICSU ) 等 ;安全领域有 :联合国安理会 、国际法院等 。⑤
(一) 国家中心治理 国家中心治理是以主权国家为主要治理主体的 代表性治理模式 ,具体说 ,就是主权国家在彼此关注 的领域 ,出于对共同利益的考虑 ,通过协商 、谈判而 相互合作 ,共同处理问题 ,进而产生一系列国际协议 或规制 。国家中心治理模式的出现与全球化的迅速 发展密切相关 。由于国家间相互依赖度的增长 ,共 同利益领域的出现使得无论是强国还是弱国在一定 意义上都形成了相互依存的命运共同体 ,许多国家 越来越清楚地认识到 ,很多问题的解决单纯依靠一 国力量是无法完成的 ,它有赖于相关国家的合作与 协调 。现实中 ,越来越多的国家开始主动地在特定 领域的决策方式和相互关系上做出调整 。 在全球公共事务的管理过程中 ,主权国家不再 享有完全意义上纯粹排他性的传统主权 ,协商与合 作是处理这些问题的主要方式 ,以强权为基础的行 为往往只能遭到排斥甚至报复 。在这一意义上 ,国 家中心模式的关键是主权国家之间的合作 、协商和 伙伴关系 ,以及公共利益和相互认同的共同目标 。 从治理效果上讲 ,由于主权国家有着自身独特的内 在权威性和合法性以及控制资源方面的优势 ,它们 之间的合作往往有着较为明显的成效 ,并最终有可 能促成相关国际条约利尔议定书》的签署就是一个由各主 权国家出于对全球臭氧层问题的关注而达成协议并 付诸实施的成功案例 。从各缔约国执行议定书的效 果与其它国家的参与度来看 ,自 1985 年的《臭氧层 保护维也纳公约》和 1987 年的《关于消耗臭氧层物 质的蒙特利尔议定书》缔结之日起 ,全球臭氧层保护 取得了显著的进展 。1987 年到 1995 年之间 ,全球 主要的消耗臭氧层物质的生产和消费停止了增长并 开始下降 。到 1996 年 ,已有 156 个国家批准了蒙特
民族国家已经远远不够 ,还应该看到政府间组织 、非 政府组织 、私人部门 、区域性组织等多种行为体对跨 国政策问题的参与 。从实践上看 ,全球化的进程中 , 某些治理的尝试不再将国家视为统一的整体 ,而是 涉及跨政府的行为 ,国家各部门都有参与 ;或是跨国 性的行为 ,非政府行为体有所参与 。换言之 ,除必要 的国家间制度框架之外 ,还出现了一种非正式的政 治进程 ,作为各国之间合作关系的补充 。②
全球治理的内涵可以从治理主体与治理运作两 个向度加以观察 。就治理主体而言 ,全球治理不再 以主权国家为单一行为体 ,政府间国际组织 、非政府 组织等成为全球治理行为体的新范畴 ,除传统组织 ———国家机构 、政府间合作 ———之外的制度和组织 在全球治理中的作用凸显出来 。② 多元化 、多层次 的行为体在全球治理的进程中互助合作 ,体现出各 自不同的特色与优势 。就治理运作而言 ,全球治理 呈现多元关系的联结网络 ,治理运作呈现多元向度 , 而非传统的管制性功能 。对政府部门来说 ,治理就 是从统治到掌舵的变化 ;对非政府部门来说 ,治理就 是从被排斥到主动参与的变化 。各层次的治理主体 相互交融 ,这是“一种以公共利益为目标的社会合作 过程 ———国家在这一过程中起了关键但不一定是支 配性的作用”。③
(二) 有限领域治理 有限领域治理是以国际组织为主要治理主体的 代表性治理模式 。在一定意义上 ,国际组织是实现 全球治理的一个重要载体 ,很多全球治理所需的运 行规则依托国际组织来创设并予以执行 ,全球治理 的国际秩序也因国际组织的存在与积极活动才有实 现的可能 。正如知名的国际组织法学者谢默斯和布 洛克所言 “: 尤其在 20 世纪中 ,国家之间的国际合作 已越来越多地建构在国际组织的框架内 ,各国创立 国际组织用以应对日益相互依赖的后果 。 ……人们 不可能设想没有国际组织的当代国际生活 。”② 所谓有限领域治理指的是 ,国际组织针对特定 的领域 (如经济 、环境领域等) 开展活动 ,使相关成员 国之间实现对话与合作 ,谋求实现共同利益 。有限 领域治理方式是与国际组织本身的特点和现有发展 水平相联系的 。一方面 ,并未出现一个世界政府 ,只 有根据一定目标和一定功能而组建的国际组织 ;另 一方面 ,全球化落实到具体的产业或领域 ,如信息技 术 、贸易 、资本等 ,所以国际组织在治理中也是根据 不同领域而起作用的 。功能主义认为“要解决技术 性问题 ,可以根据具体的需要和功能 ,通过加强合作 找到解决问题的方案 。合作网络的出现将使国际机 制和制度得以形成并逐步得到加强”③。新功能主 义代表人物哈斯的“外溢”观点认为 “: 最初在一个领 10