关于开展破产管理人制度的适用与完善专题调研报告调研背景：《企业破产法》是我国商事法律体系的重要组成部分，是企业依法退出市场的法律制度之一。
2007年6月1日实施的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）借鉴发达国家破产法律制度，总结我国审判实践的经验，创设了破产管理人（以下简称管理人）制度，这是我国破产法律制度的一个重大突破，也是我国破产立法的一个历史性进步。
由独立的社会中介机构作为管理人，在人民法院的指导和债权人会议的监督下，依法管理、处置和分配破产财产，清理债权、债务，清偿破产债权，不受其他行政部门的干预和影响，从而使债权人和债务人的利益得到切实的维护。
管理人在破产程序中的积极作用毋庸置疑，但管理人制度毕竟是一个全新的法律制度，很多人对管理人的性质、作用、职能了解不多，尤其是一些政府职能部门，长期以来形成的观念模式，在办理与破产企业有关的行政事务时，习惯于破产清算组的概念，对管理人履行职责设置各种限制条件，以致很多方面都需要法院出面协调。
现行破产管理人制度在选任范围、选任方式及选任时间等方面仍存在一些不足和缺陷，建议彻底废除清算组制度、采用双轨制选任方式、建立临时破产管理人制度等，以进一步改进和完善立法。
一、我国破产管理人制度的立法现状1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称旧破产法）规定负责进行破产清算事务的组织是“清算组”，其带有浓厚的行政干预色彩，且往往缺乏破产业务方面的专业知识和能力。
2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）引入了国际上通行的破产管理人制度，削减了清算组的行政干预色彩，是我国破产立法的一大进步，其具有以下特点和优势：1.主体地位独立清算组或管理人是否具有独立主体地位，在一定程度上可以通过其成员的任免体现出来。
根据新破产法第二十二条、第二十三条之规定，“管理人由人民法院指定。
债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。
”“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。
”新破产法的立法目的和宗旨是为了规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。
因此，破产管理人是依法成立的独立的组织或个人，是一个相对独立、中立的法定主体，破产法确定的管理人中心主义使管理人成为破产程序的主导者之一，能够兼顾多方利益，有利于破产法的价值目标实现。
2.权限范围广泛(1)空间效力方面。
新破产法适用的空间效力体现出国际化趋势，在本国开始的破产程序，效力及于债务人在国外的财产；在国外开始的破产程序，经人民法院裁定，对债务人在国内的财产发生效力。
(2)对象效力方面。
新破产法适用的对象范围体现出市场化趋势，除已经确定按照政策性破产的国有企业外，其他企业法人的破产均适用，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产以及其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，也参照适用。
因此，新破产法的适用范围较之旧破产法广泛得多，管理人的权限范围也比清算组更为广泛，可以在更广的空间和对象范围上发挥积极作用。
3.组织结构科学(1)成员资格方面。
根据新破产法第二十四条规定，“人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。
有下列情形之一的，不得担任管理人：①因故意犯罪受过刑事处罚；②曾被吊销相关专业执业证书；③与本案有利害关系；④人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。
个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。
”因此，管理人的成员资格条件包括积极条件和消极条件，比清算组要求更为严格、更具有专业性，能够更好地处理好破产事务。
(2)组织形式方面。
新破产法第二十四条规定，“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。
人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。
”因此，管理人可由清算组或中介机构担任，也可以由自然人担任，其组织形式体现为多样性、稳定性。
二、我国现行破产管理人制度存在的不足破产管理人具有独立的地位，不是任何一方的利益的代表，当然，也不是债权人利益的代表。
因此，破产管理人的选任可说是一项较独立的工作。
我们认为，目前我国采取法院指定破产管理人的方式是比较合适的。
由于破产程序是在法院主持下进行的法律程序，由法院选任破产管理人，在理论上并无不妥，但在实际操作过程中新破产法及最高人民法院于2007年4月12日发布的《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《规定》），不仅遗留有旧破产法的行政干预痕迹，而且表现出司法活动过渡干预市场行为的倾向，具体表现在以下几个方面：1.破产管理人选任范围不公平根据新破产法及《规定》，管理人一般由律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。
自然人担任管理人的情形仅限于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，且该自然人必须是律师事务所、会计师事务所或破产清算事务所等社会中介机构的从业人员。
由此可见，我国自然人可以担任破产管理人的范围远远小于社会中介机构。
实际上，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构承担责任能力并非一定优于自然人；加之新破产法还专门规定了个人担任管理人必须参加执业责任险，强化了其承担责任的能力。
因此，自然人和社会中介机构都是独立的主体，选择自然人或社会中介机构担任破产管理人并无优劣之分，不应在立法上限定自然人担任破产管理人的范围。
此外，我国破产管理人的选任与目前世界各国通行做法基本一致，顺应了世界破产立法发展趋势，体现出专业化、职业化、独立性特点。
但新破产法中仍然保留有清算组的影子，体现出较强的行政干预性，影响了破产法的基本价值目标的实现。
2.破产管理人选任方式不科学根据新破产法规定，管理人由人民法院指定。
债权人会议有异议权，但只能请求人民法院更换管理人，是否更换管理人仍由人民法院决定。
由此可见，人民法院在管理人选任上权力过大。
此外，管理人的报酬也由人民法院决定，管理人必然更多的是向人民法院负责，向人民法院报告工作。
在这种制度设计之下，人民法院可能会出现权力寻租、滋生腐败的现象，很难确保管理人地位的独立性和中立性。
此外，虽然新破产法规定管理人接受债权人会议和债权人委员会的监督，但事实上债权人难以对管理人实施有效制约，因为他们的监督最终还是要通过人民法院才能发挥作用。
这样。
一旦对破产管理人监督机制失衡，就可能导致管理人怠于行使自己的职权或滥用职权而使破产财产处于不利的境地。
3.破产管理人选任时间不合理根据新破产法规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。
破产管理人应当履行下列职责：接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；调查债务人财产状况，制作财产状况报告；决定债务人的内部管理事务；决定债务人的日常开支和其他必要开支；在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；管理和处分债务人的财产；代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；提议召开债权人会议以及人民法院认为管理人应当履行的其他职责。
总的来说，管理人的职责是对破产财产进行全面地保管、清理和处分。
按照国际通行作法，破产管理人应当从破产程序开始时起接管债务人财产。
但是，我国新破产法未明确债务人何时向管理人移交财产，第15条还规定:“自人民法院受理破产申请的裁定送达债务人之日起至破产程序终结之日，债务人的有关人员承担下列义务：(1)妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料；”由此可见，破产财产在破产申请受理后一定时间内仍处于债务人的直接控制之下。
此外，新破产法还规定了和解与重整程序，债务人有可能与债权人达成和解协议，而并非一定破产。
立法者将受理阶段的和解程序、重整程序，与宣告阶段的清算程序合并在一起，对管理人的职责不加区分地统一进行规定，显然是不够严谨的。
三、完善我国破产管理人制度的立法建议1、管理人名册的编订《企业破产法》设定管理人制度以后，社会中介机构的积极性很高，管理人行业面临激烈的竞争。
随着我国市场机制的不断完备，债务负担沉重、经营状况恶化的企业退出市场在所难免，破产案件的数量将会越来越多。
我们应该未雨绸缪，及早培养一支素质好、业务精、水平高的管理人队伍，以适应日益复杂的破产清算、企业重整案件的要。
培养管理人队伍，建立适当规模的管理人人才库，编制管理人名册非常重要。
把握好管理人的准入资格。
管理人是破产清算工作的直接组织者，是人民法院在破产案件审理过程中所作各项决定的具体实施者。
破产清算的成败，很大程度上取决于管理人的工作。
破产案件能否圆满终结，与管理人的综合素质、协调能力、政策水平、专业水准、敬业精神和工作态度都有着直接的关系。
破产清算的复杂性和工作内容的多面性，要求管理人须具有较强的专业知识、政策水平和协调能力，不是只要具有一般资质的中介机构都可以胜任的。
对管理人实行动态管理，建立常规性的考核淘汰机制。
动态管理的关键是定期的考核，考核的内容除破产清算必须具备的业务水准外，还需要考察其实际工作业绩，专业水平考核和工作实绩考核。
动态管理的落脚点在于建立常规性的淘汰机制，在实际工作中严重不负责任，致使破产清算出现重大失误的，应淘汰出管理人队伍。
2、彻底废除清算组制度新破产法在破产管理人制度中，仍保留有清算组制度。
由于清算组缺少专业性、稳定性、中立性和独立性，因而不符合担任破产管理人的一般要求。
新破产法生效后，清算组作为管理人的范围主要限于国有企业的政策性破产，其在一定期限和范围内将继续存在。
这种现象是极为不合理的，虽然保留清算组制度是为了避免国有资产流失及职工安置等问题，但是防止国有资产流失可以通过加强对管理人的监督来实现，破产企业职工安置也应该通过完善社会保障体系来完成。
笔者认为，应当在破产法中减少行政干预，彻底废除清算组制度，否则破产法就不能成为真正意义上的破产法。
3、关于管理人的指定根据人民法院的内部分工和破产案件的实际情况，为了化解风险，体现公正，比较普遍的做法是由审判业务庭审理破产案件，由中级法院的司法技术部门指定管理人，一般是通过抽签或者摇号的方式随机指定。
实践中，在指定管理人的工作环节上有以下几个问题需要进一步明确。
⑴明确部门的职能分工，解决好工作衔接问题。
最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，适用的主体都是人民法院，而实际执行这两个规定的却是人民法院的两个部门。