2011年第10卷第12期高校依法治校过程中存在的问题及对策研究□刘连富【摘要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010 2020年）提出，要按照全面实施依法治国基本方略的要求，大力推进依法治校工作。
近年来，国内高校也普遍积极开展了推进依法治校工作，并取得了一定的成绩。
但从总体上看，依法治校工作做得还不很到位，一些高校在依法治校过程中，还存在一些问题和困惑。
本文将对依法治校的涵义、依法治校中存在的主要问题及对策措施等分别作出阐释。
【关键词】依法治校；依法管理；对策措施【基金项目】本文为天津市教育系统2011年重点调研课题成果。
【作者单位】刘连富，天津师范大学一、依法治校的科学内涵“依法治校”，顾名思义，即依据法律法规治理学校。
这里的“依”，是依据和根据的意思，它不仅指直接利用法律作为工具和手段解决问题，更重要的是在运用学校的相关管理制度进行学校管理活动时不能同宪法、法律等上位法相抵触，有效地把法律作为一种最高的权威和依据。
这里的“法”，从广义来说，应理解为包括宪法、教育法律法规及其他专门法中有关教育的内容、学校章程及其各项规章制度等；从狭义来说，主要指与教育有关的法律法规及其地方性法规。
“治”即治理、管理之意，是学校运用法律法规和学校各项规章制度积极主动地管理学校事务，为广大师生员工服务，它体现的是管理与服务的统一。
具体来说，依法治校就是依照国家法律以及符合国家法律的学校规章制度，来规范学校的教育教学、科学研究和社会服务活动，管理学校的事务，保障师生员工的合法权益，实现学校办学、管理与运行的制度化、规范化、程序化和科学化，推动学校各项事业的健康发展、科学发展、和谐发展。
二、高校依法治校中存在的主要问题（一）法制观念和依法管理的意识还比较薄弱。
管理队伍法制观念淡薄、有法不依或“以罚治校”的问题较为严重。
有些管理干部除了机械地按照政府的行政指令来开展各项管理工作外，还常把自己视为学生的管教者，把主要的工作放在处罚、管教学生或维护正常的教学管理秩序上。
管理者与学生的关系纯粹是一种规范与被规范、管理与被管理的关系，忽视了对学生正当权益的维护。
山西财专校长申长平在2004年就直言，该校“不少教职员工特别是有些领导干部对法制工作的重视程度不够，只关心和关注自己从事的具体工作，没有把依法治校、依法治教工作摆到保证学校改革、建设和发展的重要位置看待。
”福建武夷学院在依法治校工作中，也存在“依法办学的理念还比较薄弱，工作人员的法律意识和管理水平还没有得到相应提升……一些管理者习惯于用政策和行政手段以及道德观念来治理学校，主观随意性大，革的初衷而言是为了促进学生的发展，但这只是一厢情愿，或者说只是一个理想的状态，实际情况是学生综合素质等级直接和升学考试挂上了钩。
早在2007年《中国青年报》等多家媒体就曾经报道过湖南长沙某些高级中学以综合素质五个A作为录取的依据。
随着教改区域的扩大，此种现象也出现扩大的趋势。
由此而产生的问题是：由学校和教师作出的评价是否公平，学生提交的实证材料是否真实？由谁来做最终的裁决江西的洪都中学有一个很好的思路———让学生参与监督。
“学校成立学生综合素质评价监督小组，负责对学生综合素质评价的全过程及结果进行监督。
”监督小组由一定比例的学生参加，“监督小组对下述内容实施监督：（以下是洪都中学《新课程高中学生综合素质评价监督制度》）一是学校综合素质评价方案和评分细则的制定程序是否符合规定，内容是否科学、完善。
二是班级教师评价小组组成人员的选配是否符合要求。
三是学校综合素质评价各项制度的制定是否符合有关要求。
四是学生互评、教师评价是否坚持标准，是否做了到客观公正、据实评价。
五是A等学生名单是否公示并接受全体师生及家长的监督。
六是对通过申诉进入复议程序的学生要重新评价，评价过程学校评价领导小组要进行监督。
”学生是最直接的监督者，本班学生提交的材料是否真实他们最清楚，学生参加的实验活动是否真实他们也清楚；老师作出的评价是否客观、公正，学生最有发言权。
总之，让学生作为监督的主体才能保证综合素质的考评公正、公平。
素质教育体系中的各个方面的素质既相对独立发挥作用，影响人的发展，同时又相互影响、相互作用、相互渗透。
因此，我们不仅要在教学环节发挥学生的主体作用，也要在学生管理环节充分发挥他们的主体作用，唯有如此我们才能从多方面培养学生能力，最终实现我们的教改目标，全面推进素质教育。
2011年第10卷第12期具有明显的‘经验’色彩和靠权力进行管理的‘人治’思维定势，法律意识和法治精神还没有内化为管理者的自觉行为”等问题。
2003年10月，中国政法大学教育法研究中心也承认“学校的法治理念和依法管理的意识还比较薄弱”（二）校内规章制度不健全。
学校规章制度不健全，部分规章制度与现行法律性冲突。
主要表现为：第一，规章制度与国家现行的有关法律法规相冲突，一些学校的校规在内容上不适当地扩大了其适用范围，不适当地增加了其调整手段，从而导致在学生的纪律处分、教师职称评审以及校园管理的规章制度中的违法性问题表现得尤为突出。
如，我国不少高校都有这样的规定：凡是学生在校期间受到处分，一律不授予其学位证书，尤其是学生考试作弊、考试不及格、英语没过四级被取消学位等现象突出。
2004年4月，山西财专申长平校长认为，“我校现有的规章制度还不够健全和完善，不能够涵盖学校管理的各个方面和各个层面。
”2003年10月，中国政法大学教育法研究中心坦言该校“依法治校的制度和措施还很不健全，学校的各项民主管理制度还有待建立和完善，学校在做出重大决策之前听取教师和学生意见不够”。
2005年9月，南京大学党委书记洪银兴撰文指出，“我们在依法治校工作方面还不是很完善……各项规章制度不够健全，管理工作不够规范”2002年广州暨南大学吴某因一年级考试作弊，在第二年补考及格后，但毕业时未获得学士学位证书，遂起诉学校，法院在终审判决中认为，学校的校规关于考试作弊的处理规定明显重于《普通高等学校学生管理规定》等规章的规定，应属无效，学校败诉。
（三）学校规章制度的制定和施行程序不够严谨。
当前，一些高校在制定规章制度时，缺乏法律理论依据，不适当地夸大了自己的权力，限制甚至剥夺了学生的正当权益，经不起实践的检验。
这些高校在制定文件和规章制度的过程中，基本没有师生的民主参与，只是片面强调学校的权力。
一些学校对一些涉及被管理者利益的重大事项仍沿袭传统做法，采取由院系传达或下发文件等方式，根本无法保证充分履行告知义务。
学校在作出处分或处罚决定前，极少听取当事人的陈述、申辩或举行“听证会”。
例如，1998年田永诉北京科技大学一案，学校败诉的原因之一就是违反了法定程序。
当北京科技大学给予了对田永按退学处理决定后，没有以书面形式告知他，更没有给他申辩和申诉以实现救济的权利和机会，这其实已构成了对学生程序性权利的侵害，忽视当事人的申辩权利，故学校作出的行政管理行为不具有合法性。
再如，济南某高校学生朱某因考试作弊被学校开除学籍，然而学校对朱某作出的处分决定没有通知其本人，没有给其陈述和申辩的机会，更未向其交代申诉期限。
因此，学校对朱某所作处分的程序违法。
（四）现行的高等教育法律体系不完善。
随着依法治校方略在全社会已经成为共识及高等教育对社会影响的广度和深度的全面提升，高等教育的法制化已经成为一种迫切的需求和应有的回应。
1980年制定的《中华人民共和国学位条例》是我国第一部教育法律，标志着我国进入依法治校的现代化发展时期。
随后相继制定了《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等教育方面的专门法律，基本实现了我国构建高等教育法律体系的目标，使我国高等教育有法可依，取得了一定的成就。
但我国的高等教育法制，从整体上说还不完善，还有许多亟待加强的薄弱环节，与法治的要求和实践的迫切需要还有一定的距离。
如：学校与政府、教师、学生的关系问题，实践中他们之间的纠纷层出不穷，其中不少纠纷按照我国现行法律得不到很好的解决甚至有些纠纷在我国现行教育法律中根本就没有规定；由于长期受“重实体轻程序”观念的影响，现行教育法律法规程序性规范少，具体操作难，可诉性弱；配套法严重滞后，现有规范漏洞较多，下层位规范与上层位规范抵触现象屡见不鲜等。
三、大力推进依法治校工作的对策措施（一）不断提高学校管理者的法律素质，增强其依法治校观念。
学校管理者在管理中能否严格按照法律和制度办事，关系到依法治校的实施效果。
依法治校的关键在于学校管理者转变观念，以良好的法律意识、法制观念指导学校管理和教育教学活动。
高等学校管理者要有很强的法治意识，要充分认识到依法治校的重要性、必要性和紧迫性，积极运用法律手段管理学校；要树立以人为本、法律至上的观念，按照法律、法规的规定和法治的精神，依法行使权利，自觉履行义务。
通过开展集中培训、专题讲座等多种宣传方式营造浓厚的法治氛围。
此外，不断完善干部的选拔考核机制，将法律素质作为干部选拔和考核的重要条件。
只有高等学校管理者牢固树立依法治校的办学理念，把依法治校纳入教育工作的重要议事日程，依法治校才能成为一种自觉行为。
（二）加强制度建设，制定和完善大学章程。
根据教育法律法规制定和完善学校章程是国家教育法制体系的延伸和组成部分，是高等学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据。
学校章程是学校的“基本法”，处于学校“母法”层次，学校规章制度处于“子法”层次。
除了制定章程以外，学校还应当根据法律和国家的有关规定，在教育教学、人事、财务、学生管理等方面建立规范的管理制度，完善管理体制，提高管理效率。
（三）不断规范学校规章制度的制订程序和完善申诉渠道。
首先，在起草和制定规章制度时对涉及的主要问题应展开深入调查研究，广泛听取师生和有关单位的意见，并以国家相关的法律、法规为依据，不能与之相抵触。
其次，在制定的程序上也必须正当合法，形式规范科学。
制度的制定不能只体现学校单方面的意愿，还要充分听取广大师生员工的意见和建议，确保学校的各项规章制度既能体现师生的意志，又能满足现实的可行性。
在对违纪违规者做出处罚或者不利决定时，应事先听取当事人的陈述、申辩，进行听证，然后再做出处罚或者处分决定。
【参考文献】1．邵南．武夷学院依法治校工作中存在的问题及对策［J］．武夷学院学报，20102．杨冰雪．构筑化解高校与学生纠纷的完善机制［J］．郑州大学学报（哲学社会科学版），20073．中华人民共和国最高人民法院公报，19994．朱美梅．我国高等教育立法及其完善思考［D］．西南交通大学，2007。