县级旅游产业用地规划若干问题初探【摘要】旅游产业用地规划作为土地利用总体规划的专项规划，除需要与土地利用总体规划相衔接外，还需要体现其专项规划的特点。

而县级旅游产业用地规划是具有具体操作性的实施性规划。

本文在介绍旅游产业用地规划的编制背景、目标及任务基础上，阐明了旅游产业用地规划编制的基本思路、主要内容、方案编制与成果要求，并针对旅游产业用地与土地利用总体规划衔接、旅游用地管理模式和规划实施保障等县级旅游产业用地规划中的问题提出了一些思考和建议。

【关键词】旅游产业用地；专项规划；县级1 引言土地利用专项规划，通常是指针对土地资源开发、利用、保护、整治和管理中的某一方面问题而进行的专门性规划。

它是在土地利用总体规划的框架控制下进行的，是土地利用总体规划的进一步深化、细化和补充，是土地利用总体规划的有机组成部分[1]。

到2011年1月为止，云南省州（市）、县、乡级土地利用总体规划工作已经基本完成。

在此情况下，云南省作为一个拥有丰厚的自然地理景观、丰富的民族文化资源和人文风情等资源的旅游省份，适时编制旅游产业用地专项规划，探索这一专项规划与土地利用总体规划的衔接，对于促进重点产业发展、满足经济社会平稳较快发展具有积极而重要的意义。

目前，国家尚未制定统一的旅游用地规划编制技术规程。

而县级土地利用规划，是统筹所辖县域内特定某一段时期内土地利用的实施性规划，具有较强实际性和操作性。

鉴此，本文在县级土地利用总体规划（2006-2020年）完成的基础上，初步探索县级旅游产业用地规划的目标、任务、主要思路和内容，并就与土地利用总体规划衔接、旅游用地管理模式和规划实施保障等等县级旅游产业用地规划中的问题提出了一些思考和建议。

2 旅游产业用地规划的编制背景、目标及任务随着国家把旅游业作为重要的产业来培育，旅游业已成为国民经济中发展速度最快的行业之一，在经济战略性结构调整、扩大内需、增加就业、财政贡献并带动相关产业发展方面的作用日益凸现。

旅游产业用地是服务于旅游产业发展的土地总称，是旅游产业持续发展的物质载体。

2010年7月，国土资源部和云南省人民政府签订了《关于探索建立国土资源管理新机制促进云南省旅游产业改革发展合作协议》，提出创新旅游产业土地利用规划机制，建立旅游产业发展与耕地保护相结合的新机制，积极探索旅游产业用地新方式，探索建立旅游产业节约集约用地评价体系和建立健全旅游产业用地执法监管体系。

同年9月，云南省人民政府印发了《云南省旅游产业土地利用专项规划编制工作方案》，提出设立省、州（市）、县（市、区）3级旅游产业用地专项规划。

研究统筹旅游产业土地利用，优化旅游产业用地结构与布局，科学划定旅游用地功能区，促进旅游产业集群发展和集约用地；研究利用未利用地和劣质山地，加大耕地保护力度，坚持保护耕地与发展旅游产业相结合；研究在符合土地利用总体规划的前提下，将农地转用、土地征收两类土地管理行为相结合，探索旅游产业用地新方式；研究盘活存量用地探索建立旅游产业用地的准入条件，切实提高土地利用率；研究建立健全监督管理责任机制，促进旅游产业用地的有效保护和合理利用。

据此，旅游产业用地规划的目标可概括为，旅游产业用地规划应当以保护耕地和基本农田为前提，以促进旅游产业健康发展为中心，以体现当地土地利用管理机制创新与模式为核心，实现当地经济社会平稳持续快速发展。

旅游产业用地规划的主要任务可概括为，在保护耕地和基本农田的前提下，以重点旅游产业项目为支撑，提出旅游产业用地与旅游产业建设用地规模及其时间和空间上的时序安排，探索旅游产业用地规划保障措施。

3 旅游产业用地规划编制的基本思路、主要内容、方案编制与成果要求3.1 基本思路按照云南省政府对县级旅游产业用地专项规划的要求，本次规划的期限为2010年至2015年，规划基期年为2009年，目标年为2015年。

总体上，规划编制的基本思路是：采用2009年统一时点汇总的第二次土地调查数据，通过数据转换为相应的土地利用规划分类，从土地利用现状出发，根据县域经济社会和旅游产业发展战略目标，确定旅游产业用地规模和土地利用结构，通过与土地利用总体规划的叠加对比分析，进而确定规划期内重点工程项目在空间布局上的安排情况。

一方面保障规划期内旅游用地的合理有序，另一方面保障旅游用地不突破土地利用总体规划，做好与土地利用总体规划的衔接。

3.2 主要内容县级旅游产业用地规划的主要内容包括：（1）旅游产业用地现状与旅游产业用地潜力分析；（2）旅游产业发展与旅游产业用地供需分析；（3）旅游产业土地开发利用战略与规划目标；（4）旅游产业用地结构调整与布局优化；（5）旅游产业用地功能分区；（6）旅游产业土地利用空间管制；（7）旅游产业重点项目建设用地规划安排；（8）制定规划实施保障措施与体制机制创新。

3.3 规划方案的编制及成果县级旅游产业用地规划方案的编制应当确定规划的目标、土地利用结构和布局结构、划定旅游用地分区、确定近期重点建设项目安排及规划实施措施。

规划成果分为文本和图件部分。

文本包括专题研究报告、规划文本、规划说明、旅游用地图件及电子数据库成果。

4 对县级旅游产业用地土地利用专项规划几个问题的思考4.1 旅游产业用地的地类划分问题针对旅游产业用地的地类划分，尽管目前尚无统一的分类体系，然而有关旅游产业用地分类的研究或规定也较多。

我国的农业、国土资源、建设和旅游管理部门出于职能管理的需要，对旅游产业用地的分类标准各不相同。

1984年，全国农业区划委员会在《土地利用现状分类与含义》中，将旅游产业用地归并入特殊用地[2]；1991年建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，旅游产业用地分别归并入旅馆业用地、影剧院用地、游乐用地、休疗养用地、文物古迹用地、游憩机会广场用地和公共绿地[3]。

而住房和城乡建设部于2010年12月发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中，将旅游产业用地分别归并入水域、康体用地、旅馆用地、娱乐用地、公园绿地等[4]；2001年国土资源部《全国土地分类（试行）》又将旅游产业用地归并入餐饮旅馆业用地、瞻仰景观休闲用地[5]；《风景名胜区规划规范》则将旅游产业用地归并入风景观赏、游览设施、居民社会、交通与工程、林地、园地、耕地、草地、水域及滞留用地[6]。

由此可以看出，由于旅游产业用地的土地功能具有叠加性，且土地分类也随着经济社会的发展而不断变化和发展，加之各部门是基于自身管理职能对旅游产业用地进行分类，因而导致旅游产业用地分类的多样性。

旅游用地分类标准众多，即使可以出台一套统一的旅游用地分类体系，预计其可操作性不大。

从管理学的角度来讲，旅游用地规划实质上是为了使土地资源得到合理配置和经济效益最优，在县级旅游产业土地利用专项规划时，各地可以将旅游产业用地按照旅游产业建设用地和旅游产业非建设用地予以划分，并运用农用地分等定级和基准地价成果资料实现对旅游产业用地的规划和管理。

4.2 旅游产业用地专项规划与土地利用总体规划的衔接县级旅游产业用地专项规划是与县级土地利用总体规划相衔接的，统筹安排县级行政区范围内的旅游产业开发利用所需用地的实施性规划。

因此，县级旅游产业用地专项规划应当注意几点：第一，专项规划应当与未来经济社会发展战略相适应，特别是近期发展规划具有相对确定性，更能与各项经济社会发展规划衔接。

不得利用编制专项规划实施一些国家明令限制或禁止建设的工程项目，不得以专项规划之名，行“搭车”用地之实；第二，专项规划应当充分体现“专项”的内涵，提出规划期内旅游用地规模、用地结构和时间、空间布局；第三，在编制专项规划的技术思路和技术路线上，以县级土地利用总体规划编制规程为指导进行编制。

各类土地利用现状数据，应当保持与土地利用规划地类的一致性，以便更直观地体现与总体规划的衔接；第四，在切实保护耕地与基本农田保有量不降低，加大耕地保护力度的前提下，允许适当突破土地利用总体规划确定的规划指标，结合各区域经济社会发展程度和城镇化建设水平，设定指标上限比例，赋予旅游产业用地新的规划发展空间。

4.3 旅游产业用地准入条件制度设计和安排与国外发达国家相比，目前我国的旅游产业尚处于发展阶段，探索旅游产业用地准入条件，形成用地节约、产业集聚的旅游产业用地模式是符合我国的基本国情要求的。

在现行法律法规体系下，由地方人民政府组织，各相关职能部门各司其职，对旅游产业用地项目在事前规划、事中审批和事后监管过程中形成畅顺的协调联动机制。

旅游产业主管部门或投资主管部门，根据经批准的旅游发展规划和旅游产业发展政策，对具体的旅游项目的准入条件严格把关，对于旅游项目用地范围是否突破旅游规划范围进行审查；城市规划部门，对项目的空间布局和景观布局进行审查；国土资源管理部门，对项目土地利用规划、土地利用控制指标、土地权属以及项目建设动工情况进行执法监察；社会保障部门，做好搬迁安置人员的安置补偿；林业、环保和安全消防等部门根据职能分工进行审查。

待上述部门通过审查后，由旅游主管部门最终审定项目。

通过实行联动机制，实行成本决策和控制，最大限度上防止“一窝蜂”上马项目或以旅游项目“圈地”的现象发生，从而引导旅游产业朝着健康、安全、节约和环保的方向发展。

4.4 关于旅游产业用地管理模式探索旅游用地本身具有叠加性，其用地模式具有集游览、休闲、探险、科普以及服务等复合型的功能。

比如说，一项旅游项目的实施，并不是需要其用地范围内的所有土地均转变为建设用地，也许只是很小一部分土地转变为建设用地。

但是，从土地管理角度来看，实际上该土地的性质是发生了变化的。

因此，在结合农地转用、土地征收两类土地管理行为，探索旅游产业用地新方式（表1）。

表1旅游产业用地管理模式用地目的用地组织模式用地控制措施（1）改变土地所有权和转变土地用途依据土地利用规划和城市规划依法实行土地征收转用依据建设用地控制指标，严格控制建设用地规模、严禁占用耕地特别是基本农田。

（2）只改变土地所有权，不转变土地用途依据法律实行只征不转充分利用林地、园地和草地等具有生态景观功能的土地资源。

（3）不改变土地所有权，但需要转变土地用途只转不征建立健全补偿机制，保障人民基本生活水平和生活质量不降低。

5 结语县级旅游产业用地土地利用专项规划是旅游资源土地利用的实施性规划。

县级旅游产业土地利用专项规划应当符合国家土地宏观调控政策和经济社会发展战略目标，实行多部门协调机制，确保旅游用地的准入和土地利用强度；贯彻严格保护耕地特别是基本农田的原则，严格控制旅游重大项目中房地产开发比例；采用“3s”等现代科学技术，利用现有分等定级和基准地价成果资料，以重点工程为依托，建设用地节约、发展集中产业服务设施，严格控制旅游产业项目用地规模、投资强度和土地利用效率，节约集约土地资源，实现经济效益、生态效益和社会效益三者的统一。