虹桥镇机关干部2013年3月份学法资料《森林法》、《森林法实施条例》讲解一、《森林法》和《森林法实施条例》出台的背景和意义了解《森林法》和《森林法实施条例》出台的背景及出台的目的意义是为了更好地掌握《森林法》和《森林法实施条例》的立法精神。

法，本身是政策的条文化和法制化，体现的是国家在一定时期的经济政策。

《森林法》主要体现的是国家保护和发展林业的经济政策。

一个时期国家经济政策的出台，有其相应的环境条件和历史背景。

1979年制订《森林法（试行）》，是在计划经济体制条件下，适应计划经济制定的林业管理政策。

但是随着市场经济体制改革的推进，《森林法》越来越不适应形势发展的需要，1986年以后就不断地有人提出要修改《森林法》。

到了1989年，全国人大对《森林法》实施情况进行了视察，视察后认为，需要对《森林法》进行修改，到1993年，原林业部开始筹建《森林法》修改小组，1994年正式运作。

但是在市场化推进过程中，林业的地位和作用还没有上升到一定的高度，因此，《森林法》修改工作进展缓慢，一直到1998年4月才完成，历时近五年。

原计划由第八届全国人大完成的立法任务，到第九届全国人大才完成。

㈠保护和发展森林资源，实施可持续发展战略，是工业社会向现代文明社会发展的必然趋势。

《森林法》和《森林法实施条例》出台以后，对林地管理力度已经达到了同耕地同样的管理力度。

也就是说，对耕地的管理力度严到什么程度，林地的管理也严到什么程度。

耕地最严厉的政策也就是按照《基本农田保护条例》，实行“占一造一”，也就是占一亩耕地，必须造一亩耕地。

根据《森林法》和《森林法实施条例》的规定，减少一亩林地，同样，用地者也必须恢复一亩林地。

这充分反映我们国家对林业的高度重视，正如党的十五届三中全会讲的那样，是把保护和发展森林资源，加快生态环境建设作为关系中华民族生存与发展的根本大计来对待的。

㈡我们国家的生态环境问题越来越严重，可以说，已经成为制约国民经济和社会发展的重要因素之一。

十五届三中全会的决议指出，改善我们国家生态环境问题，关系到中华民族生存与发展根本大计。

这样说，是因为生态环境问题已经成为严重影响中华民族生存与发展的重要问题了。

这里有几个数字，可以充分说明我国生态环境问题的严重性。

一是我国每年由于各种生态灾难（包括水涝、干旱等），造成的损失都在2000亿元以上。

2000亿元相当于我们国家年财政收入的五分之一（按1999年数），损失严重。

二是我们国家有近1亿人生活在黄河这条“悬河”之下，为什么说黄河是一条悬河？由于水土流失严重，黄河的河床不断增高，人们也就不断加高堤坝，很多地方堤坝的高度已高出地面近10米。

每年仍在以10厘米的速度增加，就像人们头顶上顶着一盆水。

在这个1亿多人口的区域，其产值要占到全国的近三分之一。

黄河已经有二十多年没有成灾了，如果黄河成灾，比长江造成的危害还要大，因为长江两边有很多山脉或丘陵地带，可以对洪水起到一定的阻遏作用。

而黄河就不一样，黄河两岸多为平原，无阻无挡。

几千年来黄河多次改道，造成黄河流域的城市兴废十分频繁。

三是我国荒漠化面积已达387万平方公里，占国土面积的三分之一，并且还在以每年2640平方公里的速度扩展，相当于每年减少一个中等县的面积。

不管我们国家经济发展到什么程度，生态灾难越来越严重，穷山恶水不改变，不能说实现了现代化。

要根治我国的生态灾难，改变穷山恶水的面貌，就必须加快生态环境建设，强化森林资源的保护和发展。

㈢国家经济实力大大增强，有了加大生态环境建设的能力。

改革开放三十年来，我国经济建设有了长足的发展。

目前的市场状况充分显示我国物资短缺的状况已得到根本的改变。

我国国民经济实力的增强，对加大我国生态环境建设的投入，创造了极为有利的条件，近几年从国务院到地方各级政府都大幅度提高了对林业的投入。

特别是粮食产量的稳定增长，使我国粮食已达到一种初步的结构性饱和状态，大大缓解了林粮关系。

过去“林”必须让“粮”，在粮与林的政策上，必须以粮为先，甚至可以牺牲林业来发展粮食。

比如，在土地的利用上，毁林开垦的问题，过去那么严重，却长期任其发展，因为首先要解决10亿人口吃饭问题。

㈣随着市场化的推进，政府职能越来越明确，这种职能的明确对林业的发展是十分有利的。

生态环境建设是社会公益事业，因为发挥生态效益的森林是一种特殊的社会公共产品，由整个人类社会共同受益，不可能作为排他性商品，通过市场交易来获得投入的经济补偿。

所以，生态环境建设需要由政府组织动员全社会的力量来发展。

现在，政府也越来越意识到生态环境对人类自身生存和发展的重要作用。

因此，抓好生态环境建设是政府的重要职能，在市场条件下，政府应有所为。

㈤从立法发展趋势来看，公法的立法愈来愈得到重视。

随着社会的发展和进步，特别是工业化进程的加快，给人们的生活产生了很大的影响，从而促使立法原则也在发生改变。

社会公共利益需要得到保护的呼声越来越强烈，所以，加强维护社会公共利益的相关立法，成为当今社会的一个重要趋势。

许多国家制定了有利于环境和资源保护的经济政策和奖惩办法，尤其加大了对造成环境污染行为的惩罚力度，同时也加大了这方面的立法工作，以集中对付全球性的5个最紧迫的环境问题，即气候变暖、海洋环境恶化、物种灭绝、滥伐森林和大面积使用有毒化学品等。

整个国际社会，对诸如环境保护、生物多样性等等涉及到全人类公共利益的立法越来越受到重视，私法公法并重发展。

我们国家在改革开放以后，逐步完善了民商法方面的立法，私法立法已基本适应了社会主义市场经济发展的要求，同时，适应国际国内形势发展的需要，加大公法立法、以维护全社会公共利益的立法的力度。

《森林法》、《森林法实施条例》的出台，即充分体现了国家对保护全人类的生态环境和资源的重视。

关于立法背景就介绍到这里。

所有这些都突出地体现了生态环境问题作为林业的最主要问题已经得到国内外有关发面的重视，已经成为影响我国国民经济和社会发展的根本问题之一。

《森林法》和《森林法实施条例》设定的很多制度之所以能够出台，关键的就是紧紧扣住了生态环境建设这个时代的主流。

现在立法的趋势，是严格限制许可制度，非万不得已不得使用。

而林业方面的许可行为却越来越多，立法的本意并不是为了保护木材生产和木材经营者的利益，而是从生态环境建设、植被保护、提高森林覆盖率的角度予以考虑的。

二、《森林法》、《森林法实施条例》设定的法律制度所表现出的几个主要特点。

第一个特点，突出了生态环境建设。

一是主要体现在把森林作为一个生态系统来对待。

《森林法实施条例》对森林的界定中为什么能够加入“微生物”这个概念？这与国际上是接轨的。

英国WDA（大不列颠）百科全书对森林下的定义就是一个生态系统。

当然，法律调整的对象不是自然，调整的是人与人之间的关系、调整的是经济关系。

因此，法律中对森林所做的界定不是纯学术的，是指可调整的范围。

这个界定从体现法的角度，来把森林作为一个生态系统来管理。

二是突出林地的管理。

生态环境建设说到底还是抓森林植被面积的扩大和发展。

我国幅员面积160多亿亩，林地面积仅40亿亩，有林地面积仅20亿亩，林地十分宝贵。

现在还有近20亿亩是荒山或没有林子或稀疏的、够不上森林统计标准的残次林。

因此，通过对林地面积的控制，加强对现有林的保护管理，十分重要。

三是体现了森林分类经营。

为什么对森林分类经营？森林分类可以更好地发展商品林，同时，更主要的是抓好生态环境建设。

像过去，眉毛胡子一把抓，既不利于商品林建设，也不利于公益林发展。

实行分类经营以后，可以根据不同的经营目的，实行不同的经营模式和管理体制，这是适应市场经济发展的根本性改革。

四是强化生态环境监测。

这项工作已成为各级林业行政主管部门的一项法定职责。

这是当前生态环境建设的必然要求，作为法定职责明确以后，对于提高生态环境质量，强化生态环境建设的责任感、紧迫感、使命感有着十分重要的现实意义。

五是法律制度设定最重要的立法指导思想是为了保护和提高森林覆盖率。

这一点，在立法过程中，我们深有体会。

凡是关系到森林植被保护的，法律制度再严，也能得到各界的支持和理解。

所以，《森林法实施条例》中设定的一切法律制度，愈是从严，愈是着眼于提高森林覆盖率和加强生态环境建设这一目标。

第二个特点，围绕植树造林、林木、林地管理三条主线完善了基本的法律制度。

⒈植树造林方面。

通过采取各种行之有效的措施，增加森林资源是林业工作的出发点和落脚点。

大力发展植树造林，是增加森林资源的重要方面。

比如，谁造谁有的政策，谁造林谁受益的政策，保护合法权益的政策等等，这些都是鼓励植树造林的。

为了鼓励和保护外商植树造林的积极性，在立法中，通过解决采伐指标限制来体现。

这是对外商投资造林最有影响的问题之一。

为了更有效地使用法律手段，立法中，对政府组织造林、公民义务植树及采伐更新等方面采取了强制措施，目的是以法律手段组织动员全社会的力量发展林业。

例如，在采伐更新方面，《森林法实施条例》较未修改以前规定的强制措施更加严厉，目的就是强化植树造林，促进森林资源的发展。

⒉林木管理。

林木管理从采伐到运输、加工、经营到进出口，整个木材采伐利用管理的链条全部衔接上了。

过去对进出口和加工经营两个环节管理、对非法采伐利用木材为目的毁坏林木的管理，法律规定不够明确。

毁坏林木，包括采石、采沙等行为，往往对森林植被造成很大破坏。

这次在立法中，进一步加强了这些行为规范，总的来看，凡是大家认为实践中应该规范的，大部分都解决了。

当然，就法律制度本身来看，林木管理，包括病虫防治、森林防火、动植物检疫等方面，也制定了相应法规、规章，林木管理立法是健全的，全方位的。

⒊林地管理。

目前，我国林地所有制形式有两种：国有或集体，不存在个人所有。

但是要鼓励千家万户发展林业，就必须要保证个体经营者的预期收益，通过保证预期收益来调动广大经营者的造林积极性。

因此，林地使用权的保护，将来要作为一个突出问题，强化这方面的法律制度。

这不仅是林业，整个农业用地都存在这个问题。

我国的物权法将对这个问题做法律规范，突出的要解决土地使用权的物权化。

在承包的基础上，通过债权的方式取得土地使用权，然后，法律赋予一定的物权权能，解决所有权制度不变，使用权搞活的问题。

权属管理包括政府确权发证，登记、公示等，包括原始登记和变更登记，明确管理制度，为维护林地所有者和使用者的合法权益提供服务等。

林地使用管理。

林地使用管理的法律制度就是严格地控制林地的减少。

凡是涉及林地的减少，不论是工程建设，还是其他建设用地，使用者都必须拿出相应的资金来恢复减少的林地，这就是基本的林地使用管理制度。

具体过程，先经林业部门批准，使用者先预交森林植被恢复费，再由林业部门按毁一造一的原则组织造林，恢复森林植被。

第三个特点，《森林法》和《森林法实施条例》充分利用了立法方面赋予的强制手段。