第二章公共管理理论与实践的发展
一、关键词
1．公共选择理论（Public Choice Theory）
答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。
代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：
（1）集体性。
有人群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策则不在公共选择的研究范围之内。
（2）规则性。
集体决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则。
（3）非市场性。
公共选择理论所指称的“集体”包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题，在这些领域，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的。
2．政府失灵（Government Failure）
答：政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。
政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府失灵的主要原因有：公共决策失效，政府的低效率，政府的内部性与扩张，政府的寻租活动等。
二、复习思考题
1．试析公共选择理论对公共管理学的意义。
答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。
代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。
公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。
其对于公共管理学的意义主要有：
（1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径；
（2）对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思；
（3）强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律——政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。
2．试析政府失灵论对我国政府管理的启迪。
答：政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，
政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府失灵理论对我国政府管理的启示有：（1）对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷；
（2）对政府失灵的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，补上对称的“非市场失灵”论，这无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白；
（3）提供了方法论的启示。
公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看做经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。
3．你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段是否合理，为什么？
答：不同的学者从不同的视角、运用不同的方法对公共管理学进行了划分，如从理论视角入手，罗森布罗姆将公共管理分为三个研究取向：视为管理行为的管理取向、强调公共性和政治性的政治取向、强调主权和规制行为的法律取向。
但学术界更倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。
（1）将公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段就是用历史分期法对公共管理学进行的归纳。
根据历史分期的方法，先用欧文·休斯的标准作一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。
也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。
这种分期也与罗森布罗姆对于管理取向的上述历史分期（传统管理、新公共管理）相类似。
（2）美国在现代公共管理学科发展中占据着极为重要的地位，因此以美国为例，并以
政治与行政（或管理）的关系为主线，对公共管理在不同历史时期的发展进行回顾：
①公共行政时期（1887～20世纪80年代）
公共行政时期可称为传统的公共管理时期，历时90年，总体上看，它是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下。
当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式的特点也有所不同。
对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：
a．传统公共行政阶段
这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升，相应地，公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。
b．新公共行政阶段。
这一时期的公共行政在20世纪40～50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐渐表现出一些新的特点。
这主要表现在：摒弃政治与行政二分论，更多地关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。
②公共管理时期（1980年至今）
公共管理时期与公共行政时期的区别：
a．不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；
b．不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
公共管理主要力图解决三个问题：
a．重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；
b．尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；
c．改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
综上所述，我认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段是合理的。
4．你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？
答：新公共管理运动从兴起之日起，对于它的内容、它在学理上和实务上的合理性、它的未来走向，一直充满了多种多样的、有时甚至是十分激烈的争议和批评。
可以从以下方面对其进行评价：
（1）新公共管理的时代特征
①新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。
“新公共管理”范式的创新表现在面：
a．新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；
b．新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；
c．新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；
d．新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。
②新公共管理体现了国家与社会、政府与市场关系的新格局
各国政府都较以往计划得更少、占有得更少、管理得更少，并允许市场的边界不断扩展。
政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。
③新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势
在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化，即公共管理社会化或政府的非管理化。
（2）新公共管理的“解题”特色
在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。
新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。
在政府“如何管理”的方面，新公共管理的基本思路是：
①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制；
②政府服务以顾客为导向；
③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出；
④通过多种形式的授权改善公共部门的工作；
⑤放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制；
⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透；
⑦重视公共人力资源管理。
（3）新公共管理的理论困难与受到的批评
①新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择
a．“公共性”是公共管理必须坚持的一个理论前提；
b．新公共管理又必须以管理主义作为另一个重要基础。