浅析我国行政强制措施的程序
[摘要]行政强制措施的程序是行政程序中的一种具体的行政程序，是指行政主体实施行政强制措施时所应遵守的方式、步骤、时限和顺序等要素所构成的一个行为连续过程。

①目前我国虽然出台了《行政强制法》，但是没有相关的《行政程序法》。

相对而言行政强制理论研究还是比较滞后的。

这种大背景下，我国行政强制措施的程序也存在理论上研究薄弱、实践中审查标准混乱、操作性差、不容易被遵守等诸问题。

笔者从我国行政强制措施程序的内容和现状为基点，剖析了我国行政强制措施程序所存在的不足之处，并大胆地对完善我国的行政强制措施的程序加以设想。

[关键词]行政强制措施；行政强制措施的程序；行政主体；行政程序
一、行政强制措施的概念分析
很少有一个现行法上的概念像行政强制措施这样，在规定该行政强制措施的《行政诉讼法》颁布若干年后，依然没有对行政强制措施的概念作具体的界定，使得其经常与行政强制执行相混淆，理论界对行政强制措施的概念主要有以下两种认识：
第一种观点把行政强制措施看成是行政主体在行政执法中适用的具有强制性的各种手段和方法，这些手段具有“执行性”和“管理性”之分。

既包括强制执行措施，也包括强制预防、强制保全、强制恢复、强制制止措施；②第二种观点认为，行政强制措施是行政机关为了预防、制止或控制危害社会的行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性的控制使其保持一定状态的手段，把行政强制措施看成不仅独立于行政处罚，而且与行政强制执行和即时性行政强制相并列的一种具体的行政行为。

③
《行政强制法》颁布后，才对行政强制措施的含义做出了明确的规定。

即行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

二、行政强制措施程序的存在问题
行政强制执行主体相对于行政相对人来说具有地位上的优越性，并且其本质上具有强制的特点。

所以不合理的采取行政强制措施的话可能会损害行政相对人的权益。

同时，实施行政强制措施的限度也很难把握，为行政主体滥用职权提供了便利，行政违法现象层出不穷。

总之，实践中的行政强制制度在当今还存在以下的问题：
（一）立法上，我国虽然出台了《行政强制法》，但是其关于行政强制措施的规定并不全面，存在一些不足之处
首先，虽然《行政强制法》全面规定了行政强制措施的种类，包括限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款等行政强制措施，但是并没有在程序上规定这些强制措施由哪些行政主体可以实施，如果两个以上行政主体实施的话，冲突该如何解决。

而且在紧急情况下，行政机关是否可以行使行政强制措施，以及行使的范围、监督、补偿等机制。

其次，行政强制措施种类、主体广泛，相应的程序规定缺乏。

据统计，除《行政强制法》之外，其他有关行政强制的规范中几乎也有行政强制措施的规定。

并且有关行政强制措施的种类、方法等非常杂乱，有些行政主体没有法律的授权，只在某些地方性法规、地方政府规章或者政府文件的规定下采取行政强制措施，使得我国行政强制措施的主体的确定不清。

行政相对人对行政措施提异议时都不知道该向谁去主张。

在程序法规范比较少的情况下，只是在一些实体法中有些相关规定，这为某些行政主体滥用行政强制措施提供了防护衣，行政相对人的权利有时会任意践踏。

（二）行政强制执法实践中，出现了很多不遵守程序的现象
在实践中，虽然有《行政强制法》关于行政强制措施的具体规定，但是通过什么手段和方法去行使、实施的程度上都掌握在行政机关手中，往往行政相对人被动地被施于强制措施。

例如，在查封、扣押强制措施方面，《行政强制法》只规定了“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

”那么这里对“法律、法规规定的行政机关“是何机关并没有具体的规定，这样会出现相关行政机关违反程序，滥用查封、扣押的行政强制措施权。

（三）司法审判中，对行政强制措施程序审查标准不一，缺乏可操作性
目前来说，我国没有专门的实体法和程序法对行政强制措施违法进行认定，虽然《行政强制法》对违反法律行使行政强制权的行政机关工作人员作出了有关的惩处规定，但是更多的是规定了是对违法人员的行政处分，对相对人的损害如何救济方面规定的过于笼统，不能充分维护行对人的利益。

这样会淡化公众对行政机关的信赖感，降低行政机关的公信力。

（四）行政强制措施程序理论研究薄弱
行政强制措施程序一直是理论界头疼的一个话题，因为行政程序本身比较复杂性，因为如果行政强制措施要形成成熟的理论就必须要面对政强制措施涉及的一系列问题进行具体的细化，这是个庞大的工程，还可能与现行的法律相冲突，甚至要颠覆某些现行法的规定来成全行政强制措施理论的发展。

所以很多学者会对行政强制措施避而不谈，或者将行政强制措施与行政强制执行模糊化，从而绕开这一棘手难题。

总之，现阶段行政强制措施程序的理论研究薄弱，不利于行政立法的发展。

三、关于完善行政强制措施程序的思考
（一）加强对行政强制措施的理论研究
目前我国对行政强制措施的理论研究较少，使得行政强制措施的概念界定依然很模糊。

我国虽然颁布了《行政强制法》，对行政强制措施作了比较全面的规定，但是并没有对行政强制措施程序的理论起到实质的夯实作用。

程序是对措施最好的规范，所以我们要加强对行政强制措施的研究，从而不断推动我国行政强制措施程序的理论研究，立法完善和发展。

笔者根据我国行政强制措施程序目前存在的问题，结合理论界对于完善我国行政强制措施程序不同的观点，提出对完善我国行政强制措施程序的思考。

（二）加强对行政强制措施程序的理论研究第一，关于行政强制执行程序与行政强制措施程序的比较；第二，对行政强制措施条件的设计；第三，关于一般行政强制措施程序与及时性行政强制措施程序、行政强制执行程序的比较，分别理清三者之间的关系，对三种程序分别做出不同的立法；第四，对行政强制措施程序违法方面的理论研究。

出现了问题我们就应该去解决，我们不仅要研究行政强制措施程序的合法性还要研究其违法的情况及其怎样去救济。

（三）行政强制法中统一规定行政强制措施程序
笔者认为应当制定一部《行政程序法》，针对行政强制措施来作程序上的详细规定，来弥补《行政强制法》上关于行政强制措施的不足之处。

首先，考察各国的行政程序立法的历史，我们可以发现各国行政程序统一的立法一般均经过三四十年的讨论、酝酿与论证，且须具备其他的配套措施的完善和发展以及理论研究的高度发达，普遍民众的正确程序理念。

我国的法制刚起步，理论研究欠成熟，民众的程序理念薄弱，其他配套措施有待完善和发展，。

这都决定了我国尚不具备制定《行政程序法》的条件，如果草率地制定《行政程序法》其效果肯定不好，反而会适得其反，倒不如先制定各具体的行政程序法，等各方具备后，再制定统一的《行政程序法》。

（四）在现有的《行政强制法》制度下，建立其他的制度对行政强制措施的程序进行补充，使其更加具有科学性和可操作性
一项制度的实施需其他制度的配套和保障，所以我们在设计和建构行政强制程序时还需设计和建构其保障措施和制度，使行政强制程序制度能更好地执行与贯彻。

1.回避制度
回避是指当具体的行政人员与处理的事务有利害关系时，应当自性回避或者由其所在的行政机关指令其回避，由其他无利害关系行政人员处理该事务的制度。

如果行政人员与其经办的案件有利害关系或其他不正当的关系，一来会削弱
以致毁灭行政相对人行政参与的想法与积极性。

二来使有利害关系或不正当关系的行政人员行为本身难保行政客观公正地行使职权，所以回避是对相对人参与行政程序信心和积极性的保障，只有执行好回避制度才能更好地保证行政强制决定的公正性和客观性。

2.行政公开制度
行政公开也是行体在行政过程中除了涉及国家秘密、个人隐私等法律明文规定之外，对当事人，对社会公开，而且包括向相对人公布其资讯、行政规范等事项。

另外我们还要完善送达制度，协助执行制度等，做到从各方面对行政强制措施程序予以保障，使其更加具有科学性和可行性。

[注释]
①胡燕华：《试论我国行政强制措施程序》，《荆门职业技术学院学报》，2004年05期。

②胡建淼著：《行政强制法研究》，北京：法律出版社2002年版，第15页。

③胡建淼主编：《行政强制》，北京：法律出版社2002年版，第228、第229页。

[参考文献]
[1]胡建淼.行政强制法研究[M].北京：法律出版社，2002.
[2]胡建淼.行政强制[M].北京：法律出版社，2002.
[3]中华人民共和国行政强制法[M].2012-1-1.
[4]胡燕华.试论我国行政强制措施程序[M].荆门职业技术学院学报，2004，（05）.。