从层级制到扁平化的行政管理体制变革--以上海浦东模式为例俞晓波【摘要】政府层级结构“扁平化”已经成为政府结构合理化发展的必然趋势。

上海浦东作为全国第一个综合配套改革试验区，始终以“小政府、大社会”为核心，走出了一条充分体现浦东特色的体制创新之路，在浦东开发建设的历程中发挥了极大的促进作用。

站在新的历史起点的浦东，以更加开放的姿态推进更深层次的改革，积极探索扁平化的新型行政管理体制，对于地方政府深化行政管理体制改革具有重要的借鉴和启示意义。

本文主要从浦东探索新型行政管理体制的背景、内涵和发展几个方面，着重分析浦东“扁平化行政管理模式”。

【关键词】行政管理体制改革；扁平化；上海浦东深化行政管理体制改革是全国改革攻坚需要破解的难题，也是上海浦东综合配套改革试点最核心的内容。

地方政府内外系统实现有效整合，确保政府结构的合理化，构建有限而有效的公共服务型政府体系，是深化行政管理体制改革的重要任务。

i浦东开发开放以来，从自身实际出发，以国内外先进的管理理念为指导，进行了开创性的探索，建立了“小政府、大社会”的行政管理模式，不仅为浦东发展营造了良好的体制环境，也为地方政府体制创新积累了宝贵经验。

原南汇行政区域并入浦东新区后，赋予浦东开发开放国家战略新的内涵，上海市委、市政府对浦东提出了“五个走在最前列”的更高要求，赋予浦东在改革发展中更大的责任。

针对两区合并后的大区域特点，浦东深入推进行政管理体制改革，减少管理层级，积极探索体现大区域、轻型化、扁平化特征的新型行政管理体制，为构建服务型政府奠定体制基础。

一、模式的产生：浦东探索新型行政管理体制的背景政府外部的压力和内部的要求是创新行政管理体制的客观基础和有利的现实条件。

两区合并后，浦东所处的开发阶段和面临的开发任务再次发生了变化，总体来说开发建设的任务还很重，处于二次创业阶段。

基于这种变化，适应二次创业的需要，对政府管理体制尤其是开发区管理体制进行调整，探索新型行政管理体制，符合新阶段新形势新要求。

（一）浦东所处的特殊战略地位是体制创新的强大动力在1990年4月18日党中央、国务院宣布开发开放浦东时，就明确了浦东在中国经济改革与发展中“龙头和中心”的战略地位。

ii传统的管理体制模式下的架构无法承担浦东庞大的开发任务，开放的浦东率先以大部门综合设置的理念设置政府部门，建立全新的管理体制，以适应大开发的需要。

2005年6月浦东成为全国第一个综合配套改革试验区，被赋予“先行先试”的权力，在更高层次上增加了浦东体制创新的自主性，政府管理体制改革成为改革试点的首要任务，主要目标是推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制。

浦东从自身实际出发，以推进制度创新和基层行政组织转变职能为突破口，从提高行政效能、加强依法行政、强化公共管理和社会服务三个方面深入推进行政管理体制改革。

随着国家相继批准设立了9个综合配套改革试验区，全国呈现出多层次、多领域的改革布局，站在开发开放二次创业新起点上的浦东更加责无旁贷，要承担起率先攻坚的重任，突破自身发展的瓶颈，大胆探索创新，以更大的勇气和力度，推进深层次改革创新。

（二）浦东经济社会的发展要求是体制创新的有利条件合理的行政管理体制，首先要促进生产力的发展，与特定开发阶段的任务相适应。

浦东开发之初，按照“功能分区、多心组团”的规划理念，设立了四个功能各异的开发区，集中优势资源实施形态开发和功能开发，使重点开发小区迅速出形象、出功能、出效益，推动浦东实现了高起点、跨越式发展。

两区合并后，新浦东面积扩大了一倍多，区域跨度大，要素禀赋、产业基础和发展阶段等各不相同，必须在大浦东范围内，根据国家和上海对浦东的定位和要求，突出产业结构调整的大方向，突出金融中心、航运中心核心功能区的建设，突出现代服务业、先进制造业的高端发展，对生产力布局重新调整，对生产要素重新配置。

因此，结合开发区的整合，在管理体制方面进行调整迫在眉睫。

另一方面，浦东在建立公共服务体系中，大力推进政社合作，积极促进市民互动，提高社会自主能力。

2006年，浦东建立了全市第一家区级市民中心，全区“1+23”的社区政务受理中心体系全面建立,为市民的广泛参与搭建平台。

同时，浦东率先组建了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会，率先成立了国内首家服务孵化社会组织的公益服务园，积极推动社会组织参与社会服务，加强公民社会的建设。

经过20多年的发展，浦东的非政府组织发展迅猛，市民的民主参与意识逐步提高，社会的自治能力不断提升，对政府职能转变、管理体制改革也提出了更高的要求。

另外，2010上海世博会的举办不仅改变了浦东的城区面貌，同时，也大大提高了市民的文明素质，强化了市民参与治理的民主意识。

而浦东本身的“小政府”架构已经建立，具备更加有利的条件，调动全社会参与公共服务的积极性，共同完成社会服务的提供，以满足市民多样化的公共服务需求，形成“大社会”的局面。

因此，浦东的经济社会发展要求是浦东重新理顺各种管理主体，明确职能，以体制创新促进浦东二次开发的内在条件。

（三）浦东的政府管理能力是体制创新的现实基础行政管理体制改革是不断提高政府管理能力的积极探索，政府管理能力的提高也是体制改革深化的有利条件。

浦东开发开放20多年来，通过机构改革，理顺权力关系和转变职能，逐步改进政府管理方式，建立了体制创新的客观基础。

从1993年成立党工委、管委会开始，就在组织结构和机构设置上进行大胆创新，机构设置的精简程度非常超前。

2000年8月，浦东调整、完善了政府管理体制，以适应区域经济社会发展的需要，政府机构在上海各区县中仍然是最精简的。

不仅如此，浦东的机构设置不是简单地与上海市委市政府各委办局一一对应，而是尽可能地把职能相关的部门压缩为一个机构。

iii精简高效的现代政府组织架构和规范化的运作方式，充分体现浦东政府的管理能力和水平，为浦东继续在行政管理体制创新之路上冲破理念藩篱，大胆向前迈进打下坚实的基础。

处在“二次创业”发展转型关键阶段的新浦东，由于两区合并导致发展的不平衡性、管理的复杂性进一步凸显，政府管理体制还不能完全适应大区域发展的需要，要求在外部环境客观需求与管理因素的变量之间找到最佳的临界点，以适应开发建设的需要，因此，探索适合大区域特点的新型行政管理体制是促进政府转型、深化改革的有效路径。

二、模式的内涵：浦东扁平化行政管理体制的创新实践随着信息技术的不断发展，政府管理手段逐步改进，尤其是电子政务的推广应用，缩短了管理链条，有助于减少政府层级，更利于政府政令畅通、管理效能的提升和行政成本的节约。

政府层级结构“扁平化”成为一种政府结构发展的必然趋势。

浦东以“大部制”机构改革为基础，统筹规划，精心设计，坚持开发导向、管理重心下移，积极探索以扁平化组织架构为核心的大区域行政管理体制。

（一）面对深刻变化的行政生态环境寻求体制改革理论上的突破政府的管理层级和管理幅度是影响行政效率的关键因素。

政府的权力来源自上而下，不同的层级形成委托-代理关系，从代理成本角度分析，委托-代理层级越多，代理成本越高。

从信息传送机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。

但管理幅度过大，事务多、地域广，管理成本也会很高。

因此，政府要在两者之间找到较少投入成本和较佳管理结果的最优平衡点。

传统科层制结构下内部流转程序繁琐，层层传递，不利于快速应对现代社会各种纷繁复杂的行政事务。

信息网络技术的发展为民众直接参与治理提供了便利，要求政府在最短的时间内处理各种应急事务，回应民众的诉求。

与民主化相适应的适度分权理念在一过程中也得以体现。

因此，扁平化的组织体系及运行机制相比传统的层级化体制，更加凸显适度分权、民主参与和快速回应的行政理念，是与网络信息社会相适应的新型行政管理体制。

浦东在开发开放之初，坚持以“小政府、大社会”的理念来指导行政管理体制改革，建立行政架构。

两区合并后的新浦东管辖38个街道（镇），空间范围广且区域内情况差异性较大。

面对区域经济社会发生的深刻变化，浦东结合综合配套改革，全面疏理区级政府各部门职能，对区级层面和街（镇）层面的政府规模和管理幅度作了系统和深入的调研，继续深化 “小政府、大社会”理念，从理论上寻求突破，确定科学合理的管理层级，以此作为行政管理体制创新的起点。

（二）调整功能区，建立开发区管委会，从开发导向的体制向开发与管理相结合、突出开发的体制转变浦东行政管理体制改革是围绕开发与管理，适应经济社会发展需要的渐进式改革，大体上经历了三个阶段：第一个阶段是以形态开发为主要任务的大开发、大建设基础阶段（1990年至2000年）。

这一阶段开发区的管理体制是开发公司模式，整个新区是一个大开发区，下面是四个国家开发小区（陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥进出口加工区和外高桥保税区），浦东先后相应成立四大国有集团公司承担开发任务，同时以开发区为龙头，由城工委和农工委牵头的街道和镇作为列车，实现开发区与街镇的联动发展。

第二个阶段是形态开发与功能开发并举，同时推进社会建设的阶段（2000年至2009年）。

开发区的管理体制是管理与开发相结合的“功能区”模式，即将整个新区分为六大块，除四大开发区再加三林和川沙两块，各自成立管委会，产业园区和街道、镇统一起来管理运作。

第三个阶段是浦东二次创业阶段（2009年4月两区合并后）。

区域内要素资源进一步汇拢，新浦东在原有的基础上又拥有了洋山保税港区、临港产业区等国家重要产业集聚区。

为适应“两区合并”后进一步深化区域开发、提高管理效率的要求，促进开发区优势互补、资源整合、产业升级，浦东结合地方大部制改革，在完成区级机构改革后，按照“稳住两头、调整中间”的主要原则，取消了在区政府与街道（镇）之间的功能区管理层级，成立开发区管理委员会，调整优化了开发区管理体制，建立了“7+1”的开发区管理格局。

“7+1”中的“7”，即上海综合保税区、临港产业区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、国际旅游度假区和临港主城区七个管委会，“1”即世博地区管理办公室。

按照“充分授权、重心下移”和“开发区的事开发区办”的原则，市、区两级赋予开发区管委会相应的权力和资源，进一步凸显开发导向，凸显开发区的主力军作用。

在机构设置上，开发区管委会是政府派出机构，内设办公室、计划财务、经济发展、规划建设、综合服务等机构；事权主要包括经济和社会发展规划和计划、政府投资项目审批、企业投资项目管理、规划管理、土地管理、建设管理、经贸管理、环境保护、科技管理、综合执法、社会管理等方面；在财力保障方面，总体上按照“费随事走、核定基数、增量共享、超额累进”的原则，实行财力下沉，进一步增强开发区发展经济和服务企业的能力。

具体在各板块之间注重整合，并根据板块的功能定位和实际情况差异探索不同的运行机制。