（2）88年，修宪、改法确立两原则，一制度 形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级土地管
理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合、 以块为主”为特点的体制格局。 （3）98年，修订了《土地管理法》，对若干重大问题修改 和完善，确定基本国策，实行土地用途管制制度
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（4）针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家于2004 年底确立实行省级以下土地垂直管理。
改革后省级国土部门维持现状不变； 市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免； 设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主 管部门的派出机构。 乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理；县 (市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源 管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。 但市、县国土主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府 管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见
农业部
农垦部
1956
城市 服务部
内务部
建筑 工程部
多头分散管理阶段
直到1982 年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分 散管理的体制。这种体制的特点是：
• 各级政府机构中没有专门的土地管理机构； • 城乡土地分开管理，农村土地(包括农田和林地)由农业部
门管理；城市土地由用地部门分散管理； • 水电、交通、铁路等部门对自己使用的土地负责； • 军队负责管理军事用地； • 城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使用与管理。 1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农
（一）国土资源部管理体制设置
国土资源部
9
个
规 划 司
耕 地 保 护 司
土地 财 办
利用 管理
务
公
司 司室
地 籍 管 理 司
执 法 监 察 司
政 策 法 规 司
人 事 教 育 司
国际 合作 与科 技司
土 地 督 察 局
全国土地管理机构网络示意图
9个土地督察局
国土资源部(A)
省级土地管理部门(B1) 省级土地管理部门(B2) ``````` 省级土地管理部门(Bn)
决定
法定程序
土地管理组织各层次、各部门的 组织关系制度化的形式表现
实质
实现土地管理组织 整体功能
机构设置的演进
• 统一管理阶段（1949年 地政局） • 多头分散管理阶段 • 城乡土地统一管理阶段 • 国土资源相对集中统一管理阶段
多头分散管理阶段
内务部
地政局 1952
1954 农业部
土地利用总局
• 在城市土地管理方面
（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、政出多门 （2）以行政管理手段代替经济、法律、科技管理手段 （3）在城市没有建立起完整的地籍档案，土地权属不清，事
实上土地国有制在相当程度上被部门、单位所有制所代替.
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（1）86年，发布通知，决定成立国家土地管理局加强统一 管理
地(市)级土地管理部门(C1) 地(市)级土地管理部门(C2)``````` 地(`市```)`级`` 土地管理部门(Cn)
县级土地管理部门(D1) 县级土地管理部门(D2) ``````` 县级土地管理部门(Dn) 乡(镇)土地管理所(E1) 乡(镇)土地管理所(E2) ``````` 乡(镇)土地管理所(En)
专题 5
中国现行土地管理体制
第一节 中国土地管理体制的演进 第二节 中国城乡土地统一管理体制的确立与运行 第三节 中国国土资源统一管理体制的建立与发展
第一节 中国现行土地管理体制的演进
一 土地管理体制的定义 二 机构设置的演进 三 管理事权的演进
土地管理体制的定义
社会经济发展
服务
土地管理体制
土地所有制
业部管理，城市土地由建设部管理的格局。
城乡土地统一管理阶段
1986年国务院第100次常务会议对 如何加强土地管理工作进行专门研究决 定：
（1）确定全国土地资源统一管理体制 （2）成立直属国务院的国家土地管理局
国土资源相对集中统一管理阶段
国 土 规划管理 资 源 保护合理利用 部
土地资源 矿产资源 海洋资源
86年以来城乡土地管理事权的不断拓展
（5）2006年7月,国务院办公厅发出《关于建立国 家土地督察制度有关问题的通知》,在全国建立土 地督察制度,由国土资源部向地方派驻9个国家土 地督察
比较分级管理,“垂直管理”和“土地督察”希冀依靠自我纠 正机制对现有管理模式进行改进,但归根到底,“垂直管理” 和“土地督察”仍然属于“政府自我控制模式”,即依靠 内部监督来加强政府自我克制,依然存在风险。
土地管理体制变革背后的深层矛盾
• 保护耕地与建设用地的矛盾 • 中央政府与地方政府的矛盾 • 公共管理者与土地所有者之间的矛盾 • 条条与块块之间的矛盾
第二节 中国现行土地管理体制 的建立与运行
一 土地统一管理体制的建立
二 现行土地统一管理体制的运行及其成果
一 现行土地管理体制的确立
• 1998年国务院机构改革中组建国土资源部 1 机构设置上形成集中统一的管理体制 2 事权和职能划分上确立了双重领导体制 ？ 3 耕地保护问题作为依法行政的重点 4 赋予了国土资源规划的责权 5 进一步加强了执法监督 6 实行政企分开、政事分开、依法行政
1998年以后，随着我国社会主义市场经济体制改革的深入， 土地作为要素进入市场，其经济效益日趋显现，分灶吃饭 的财政体制，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农 业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比较利益上 的巨大差距，使得难以有效保护耕地和合理利用土地，由 土地引发的矛盾不断。
2004年，据有关部门统计，每年因土地问题而上访的案件 占总上访量的60% 左右，形势不容乐观，土地管理体制 改革势在必行。
二 管理事权的演进
• 1986年前，城乡土地管理工作内容少，事 权单一
• 1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓 展
1986年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一
在农村土地管理方面
• 解放初期，土地改革 • 58年实行人民公社化，62年改为“三级所有，队为基础” • 78年后，实行联产承包责任制