国有企业职业经理人制度法律问题研究河南文丰律师事务所毕国庆2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立职业经理人制度。
2016年中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出推行职业经理人制度，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换的通道，市场化选聘和管理职业经理人。
之后，国资委开始职业经理人选聘的试点工作。
本文对国有企业职业经理人制度的相关政策、法律进行研究。
一、国有企业职业经理人制度与公司治理公司治理结构包括股东会（股东大会）、董事会、监事会和经理层，国有企业的公司治理还包括党委、职工大会等，推行职业经理人制度，必然会改变国有企业的治理结构和权力架构。
《中央企业全面风险管理指引》第四十三条明确规定“企业应建立健全规范的公司法人治理结构，股东（大）会、董事会、监事会、经理层依法履行职责，形成高效运转、有效制衡的监督约束机制”。
《关于全面推进法治央企建设的意见》规定“依法厘清股东（大）会、董事会、监事会、经理层的职责边界，明确履职程序。
……把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确党组织在公司治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入公司章程”。
因此，实行职业经理人制度的目标是完善国有企业的公司治理，前提是合理划分股东（大）会、董事会、监事会与职业经理人的职责边界，并理顺各项制度，以形成有效制衡的监督约束机制。
其中各种制度主要包括章程（含党组织的法定地位和权限）、各种议事规则、工作办法和规则、相应的各项基本制度、管理制度，并据此建立履职流程、工作体系和监督体系。
具体职权及相关制度应当符合《企业国有资产法》、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）、《国有企业监事会暂行条例》（国务院令283号）、《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》（国资发改革〔2004〕229号）等文件规定。
二、国有企业职业经理人的选聘的相关法律问题（一）国有企业职业经理人的选聘主体《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》规定，“董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，包括中长期发展战略规划制定、高级管理人员选聘、业绩考核、薪酬管理、工资总额备案制管理和对重大财务事项的管理”。
《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定“积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法”。
根据上述规定，国有企业职业经理人的选聘主体是党组织和董事会。
（二）国有企业职业经理人的选聘渠道《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》规定“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道”。
《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定“国有独资公司要积极探索推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道”。
根据上述规定，国有企业职业经理人通常有内部培养和外部引进两种渠道。
实践中，内部培养通常又包括经营管理者转换为职业经理人身份和系统内（政府部门、其他国企等）公开选拔；外部引进又包括社会招聘选拔和混合所有制改革中的民企经理转换为国有企业职业经理人两种。
（三）国有企业职业经理人的选聘标准《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》（国办发(2017)38号）规定“保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，严格执行国有企业领导人员对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的选任标准”。
根据上述规定，国有企业职业经理人选聘标准除职业素养、职业能力、职业知识与技能、职业经历与经验、职业岗位适配度等通常问题外，还应注意德才兼备，以德为先的方针，符合对党忠诚、清正廉洁等标准。
（四）国有企业职业经理人的选聘程序《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》规定“强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风”。
《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定“积极探索党管干部原则与董事会选聘经营管理人员有机结合的途径和方法。
在董事会选聘经理层成员工作中，上级党组织及其组织部门、国有资产监管机构党委应当发挥确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用。
积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员”。
《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》（国办发(2017)38号）规定“党组织要在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面把好关，按照市场规律对经理层进行管理”。
《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见>的通知》（中办发[2015]50号）规定“做好现行文化单位干部管理与现代企业制度有关要求的衔接，做好主管主办单位干部管理与出资人制度有关要求的衔接。
各地省属文化企业省管干部，由省级宣传部门会同组织部门共同负责提名、考察与管理。
”根据或参照上述规定，国有企业职业经理人的选聘程序包括确定标准和选聘程序、推荐或提名人员、考察和推荐人员（双重管理的企业要由主管部门会同组织部门负责）、差额化选聘等，其中选拔标准和程序由上级党组织及其组织部门确定，考察和推荐人选由上级党组织及其组织部门参与，选拔工作由董事会依法进行市场化招聘，上级党组织对董事会的选聘程序进行监督。
从实践中看，国有企业职业经理人选聘过程中，党委主要把握好方案关、人选关、程序关，实际履行选聘工作基本由董事会依法履行。
三、国有企业职业经理人的管理体制问题（一）国有企业职业经理人的市场化管理如上面文件所述，国有企业职业经理人基本实行市场化管理，即按照市场规律对经理层进行管理，建立科学合理的考核评价体系。
该等市场化管理的基础是《聘任合同》、《劳动合同》以及相应的《业绩合同》等。
即通过《聘任合同》、《劳动合同》确立劳动关系，明确职业身份、薪酬、任期等事项；通过业绩合同，进行任期管理和目标考核。
（二）国有企业职业经理人的管理与党管干部如上面文件所述，国有企业职业经理人在选聘、任用、监督等方面均由董事会、党委共同完成（见上述“国有企业职业经理人的选聘程序和标准”）（三）国有企业职业经理人的薪酬与考核1、国有企业职业经理人的薪酬与考核管理权《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）规定“政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。
落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位”。
《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》（国办发(2017)38号）规定“落实试点企业董事会对经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及企业职工工资总额管控、重大财务事项管理的职权……党组织要……按照市场规律对经理层进行管理，建立科学合理的考核评价体系，为国有企业领导人员树立正向激励的鲜明导向”。
《中共河南省委河南省人民政府关于进一步深化国有企业改革的意见》（豫发〔2014〕25号）规定“落实董事会重大决策、选聘经理层、业绩考核和薪酬管理等职权”。
根据上述规定，国有企业置业经理人的薪酬与考核由董事会和党组织共同决定，其中党组织主管管理整个考评体系，而职业经理人的任期、考核指标、薪酬管理等具体工作由董事会决定。
2、国有企业职业经理人的薪酬与考核管理权标准《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》规定“企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，……对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。
……对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制”。
《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》规定“。
职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制”。
《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》（国办发(2017)38号）规定“实现业绩考核与薪酬分配协同联动……建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法”。
根据上述规定，职业经理人薪酬由企业自主决定，薪酬的决定因素主要包括选任方式、企业功能性质（包括行业领域、发展阶段、功能定位）、经营业绩，薪酬的标准实行市场化、差异化分配机制。
四、国有企业职业经理人制度存在的法律问题由于我国尚未形成一个完善的职业经理人市场，职业经理人的劳动价值、自由流动等方面均存在较多问题，这造成国有企业职业经理人制度的政策不够明确，且在推行过程中难免出现落实问题。
（一）公司控制权问题及双轨制、单轨制的问题职业经理人作为一个市场经济的参与者，其主要靠出卖自身的经营能力赚取薪酬，因此职业经理人天然具有控制公司的愿望，以便能够取得更好的经营业绩，展现自身能力，提高身价。
公司控制权对职业经理人的吸引力甚至高于薪酬问题。
而这种控制权和董事会、党组织对国有企业的控制权存在一定的冲突。
能否解决好这一冲突，是职业经理人聘任能否成功的关键。
国有企业职业经理人制度改革有两种方式，一种是增量改革，即部分管理层为体制内人员，部分管理层为职业经理人，这种模式也被称为双轨制；一种是全员转换身份为职业经理人，这种模式也被称为单轨制。
双轨制主要的问题是存在体制内人员与职业经理人之间的控制权争夺，对薪酬心态失衡等问题，单轨制主要的问题是对国有企业的控制问题。
个人认为公司控制权争夺、薪酬等问题在民营企业中也存在，这些问题并不是双轨制或单轨制的特殊问题。
就双轨制来说，要解决好体制内人员的上升问题，注意政治激励作用，通过政治激励使体制内人员与职业经理人能够形成合力，消解对薪酬的不平衡心态。
就单轨制来说，党要通过建立党组织来加强对职业经理人的控制，政府要注意充分利用股东（大）会和股东身份来监督职业经理人的履职情况，同时通过监事会、独立董事、监察系统、信息公开、职工监督等方式进行监督，保证不对国有企业完全失控。
（二）薪酬市场化问题由于我国没有十分成熟的职业经理人市场，因此薪酬市场化的标准难以确定。
因此职业经理人普遍面临薪酬市场化是否合理的问题。
目前常见的做法包括：一是询价和调研同类型、同规模的企业的薪酬状况；二是对职业经理人进行股权或期权激励，加大考核比例等。