我国民间慈善组织发展的困境与对策研究
发表时间：2011-06-21T16:45:13.143Z 来源：《魅力中国》2011年5月上供稿作者：胡永佳
[导读] 近年来，我国民间慈善组织发展迅速，但其在发展的过程中仍存在许多问题。

胡永佳
（南京理工大学人文学院江苏南京 210094）
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2011）05-0000-01
摘要：近年来，我国民间慈善组织发展迅速，但其在发展的过程中仍存在许多问题，表现在准入门槛高，税收优惠政策少，法律法规不健全，监督管理滞后和人才匮乏等方面。

如何解决这些问题成为近年来学者研究的重点，本文立足对现有文献的整理吸纳，试图在对策研究方面有所创新。

关键词：民间慈善组织发展困境政策建议
1 我国民间慈善组织的发展现状
在我国，关于慈善组织的概念，法律没有明确界定。

学术界对慈善组织的研究也多采用列举法。

因此，本文所研究的慈善组织是除了具有萨拉蒙所说的非营利组织的六个特征[1]外，在组织目标上，还具有慈善性质。

改革开放以后，我国的慈善事业进入高度发展的阶段，慈善主体数也在逐年增加。

2004年党的十六届四中全会第一次明确将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，2005年的政府工作报告也第一次写入了支持发展慈善事业的内容。

在此背景下，我国慈善组织快速发展，截至2009年底，全国共有社会团体23.9万个，民办非企业单位19.0万个，基金会1843个，各类经常性捐助工作站点和慈善超市3.3万个（其中：慈善超市8101个），基本形成覆盖全国城市的社会捐助网，并逐步拓展到部分乡镇、社区。

[2]
但是较发达国家而言，我国慈善事业仍存在较大的发展空间。

统计显示，目前中国有近200家慈善组织，其中绝大多数带有官方色彩，纯粹意义上的民间慈善组织屈指可数。

而美国各类民间慈善组织超过l50万家。

这一数据的强烈对比，反映出了民间慈善组织在中国还处于起步阶段，需要政府大力培育与发展。

2 我国民间慈善组织发展面临的困境
2.1 现行管理体制存在的问题
2.1.1 准入门槛过高
首先，《社会团体登记管理条例》对民间组织的登记有很多的限制性条件；其次，申请成立民间组织要先经其业务主管单位审查同意；再次，我国实行“分级登记，双重管理”的体制，即民间慈善组织既要接受登记注册部门的管理，又要接受业务主管部门的管理，民间慈善组织缺乏独立性。

2.1.2 管理职责不明
现行管理体制对登记管理机关、业务主管单位的职责虽然作了规定，但这些规定不够明确具体，缺乏科学界定，给实际管理工作带来很多困难。

第一，管理职能交叉、重叠。

实行双重审核和双重负责的“双保险”机制，会导致相互推卸责任，出现监管漏洞。

[4]第二，管理的责、权、利不统一，造成登记管理机关和业务主管单位之间的意见分歧和协调困难。

第三，管理规定弹性过大，由于现行条例模糊粗糙，透明度低，很多政策文件和上级指示对管理机关有直接的指导作用，甚至发挥着比法律和行政法规更大的作用[5]。

2.1.3 行政干预过深
现行管理体制的一些弊端，其根源很大程度上在于管理的方式。

我国对民间组织的管理，偏重行政干预的手段，不重视民间组织的独立性，管得过多过死。

特别是业务主管单位，直接干预、参与，甚至“操持”民间组织的一切活动。

2.1.4 实际监管不力
现行管理体制，并未实现政府管理、社会监督和民间组织自律三者之间的有机互补，不仅缺乏社会监督和民间组织的自律机制，政府自身的管理也非常乏力，从而使民间组织日常管理非常松懈。

2.2 相关法律、法规的缺失
20世纪90年代以来，我国制定和出台一系列涉及民间慈善事业捐赠、税收、所得税与社团管理等方面的法律和法规，这对规范民间慈善组织发挥了一定的作用。

但截至目前，我国慈善组织的界定、性质、主管部门、慈善活动的程序和监督机制等问题尚无明确的法律规定，这在一定程度上影响了我国民间慈善的发展。

2.3 财税支持体系的缺乏
在我国，政府对慈善组织的直接投入微乎其微，即使是中华慈善总会这样规模较大的慈善组织，也难以享受政府拨款和补贴。

企业或个人在慈善捐款时，只有把钱捐给中华慈善总会、中国红十字基金会等规定的几家慈善组织，才能够享受免税的优惠政策。

此外，捐赠退税手续比较繁琐，导致很多企业和个人主动放弃了这一优惠政策。

2.4 自身的管理与运作的不足
2.4.1 透明度不够、公信力不高
由于民间慈善组织自身发展程度不高，机制不够公开透明，而且相关的内外监督制度尚未建立，无论是官方的还是民间的慈善组织公信力普遍不足，限制了慈善事业的发展。

2.4.2 专业性较差、服务内容单一、效率低下
我国民间慈善组织大多规模很小、资源有限，组织内部职位设置混乱，很难形成竞争优势。

导致组织未能开发足够的捐赠对象和项目，工作人员队伍专业化程度低，工作效率不高。

3 我国民间慈善组织的发展路径
3.1 民间组织管理体制改革的政策建议
3.1.1 降低准入门槛
最大限度地使民间组织获得合法身份，从而纳入政府的统一管理。

有专家提出，应建立一个以科学分类和分层为基础，包括备案注
册、登记认证、公益认证的三级民间组织准入制度。

[6]
3.1.2 调整双重体制
根据民间组织的性质和功能的不同，按照区别对待、逐步放开和确保安全的原则进行。

在现阶段，对公益服务性、慈善性民间组织可实行单一登记制，并允许同类民间组织的竞争，以更广泛地调动社会力量，提供社会服务，并通过竞争提高服务质量。

3.1.3 双轨并行
基于我国的特殊国情，应当坚持官办慈善与民间慈善双轨并行，相互促进。

民间慈善与政府慈善应处于平等的地位，二者应是一种监管与被监管的关系。

在过渡时期，慈善组织可以依靠政府积累资金和经验，并逐步摆脱对政府的依赖。

3.1.4 完善监管
对慈善组织的监督不能只靠政府，应建立多方的监督，保证慈善事业健康发展。

笔者认为，除了政府监督和组织自身自律外，还应当建立一套完备的社会监督制度，主要包括捐赠者、社会第三方专业评估机构以及舆论的监督。

3.2 完善慈善立法体系
要完善慈善立法体系，首先需制定一部慈善事业的基本法，内容应涵盖慈善组织、慈善募捐、捐赠者的权利和义务等重要问题的具体规定，以弥补当前慈善事业领域的立法空白。

另外在纳税问题上，也应尽快实现和保障捐赠人的利益。

3.3 税收优惠政策
在我国，要促进慈善组织的发展就要完善税收激励机制，调动企业和个人的慈善捐赠积极性。

首先，应该实行免税资格核准制；第二，简化退税程序，降低慈善捐赠的“交易”成本；第三，调整税前扣除比例，增加可以获得全额免税待遇的慈善组织数量。

3.4 加强自身建设
3.4.1 公开组织的信息
美国卡耐基基金会前主席卢塞尔说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋”。

这就要求慈善组织必须实现财务的规范、公开和透明。

民间慈善组织只有得到公众的信任，才可以将公信力转化为无形资产，从而进一步发展壮大。

3.4.2 加强队伍建设
民间慈善组织应加强自身队伍建设，提高民间慈善组织的整体素质，提高服务能力和效率，降低捐赠资源的损失；在人力资源管理方面，慈善组织要健全组织体系，调整和充实专业人员，逐步建立起合理有序的人才队伍。

参考文献：
[1] 莱斯特·M·萨拉蒙等、贾西津等译. 全球公民社会——非营利部门视界[M]. 北京:社会科学文献出版社,2002:157.
[2] 杨团,葛道顺. 中国慈善发展报告(2009)[M]. 北京:社会科学文献出版社,2009.
[3] 熊跃根. 转型经济国家中的“第三部门”发展:对中国现实的解释[J]. 社会学研究,2001(1):89-100.
[4] 俞可平. 中国公民社会:概念、分类和制度环境[J]. 中国社会科学,2006(1):119.
[5] 朱晓明. 中国民间组织生存发展的法律环境研究[J]. 浙江社会科学,2004(5):204-225.
[6] 王名. 改革中国民间组织监管体制的建议[J]. 中国改革,2005(11):46-52.
[8] 邓国胜. 中国草根NGO发展的现状与障碍[J]. 专题,2010(5):12-13.
[9] 刘光辉,朱雄君. 论我国慈善事业发展的制度建设[J]. 管理世界,2010(4):157-159.。