变迁中的公共服务供给方式与权力结构*吴春梅翟军亮摘要：在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。

在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势。

中国公共服务供给方式变革与权力结构优化的整体推进，需要发展治理民主以完善多元参与体系，培育公民组织以提升公共服务供给效能，注重政府管理能力建设以推进网络化治理。

关键词：公共服务；供给方式；权力结构；变迁中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003－854X（2012）12－0013－05政治在公共行政百余年的演变过程中，学术界对其范式的变迁存在不同观点，如传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三范式说①，老公共行政、新公共管理和新公共服务三范式说②，传统公共行政、新公共管理和公共价值管理③三范式说。

公共服务作为公共行政理论的主要研究内容，随着公共行政范式的变迁而变迁，内嵌于传统公共行政、新公共管理、新公共服务和公共价值管理等公共行政理论之中。

从理论演变的历史轨迹中，可以探寻公共服务供给方式与权力结构变迁的逻辑与态势，发现其中的普适性规律和经验，为中国公共服务供给变革提供有益的启示。

一、公共服务供给方式与权力结构的变迁逻辑在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，遵循问题建构→理论创新→实践探索的发展逻辑，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。

在供给方式方面，传统公共行政下的公共服务政府垄断供给，源于对市场失灵的纠正，着重解决市场条件下的公共服务供给不足问题。

新公共管理下的公共服务多元供给，源于对政府失灵的纠正，着重解决政府垄断供给中的效能低下问题。

新公共服务下的公共服务合作生产，源于对低度公民权的纠正，着重解决多元供给中的公民权弱化问题。

公共价值管理下的公共服务合作供给，源于对过度竞争的纠正，着重解决多元供给中的合作程度低下问题。

在权力结构方面，传统公共行政下的等级权力，源于对分工协作基础上秩序的追求，通过自上而下的具有强制性的指令发布与执行等方式来保障公共服务的供给。

新公共管理中的多元权力，源于对市场和社会在公共领域中价值的追求，通过领域开放、授权分权等方式来解决公共服务供给中的政府权力垄断问题。

新公共服务中的共享权力，源于对公民权的追求，通过社区合作生产等方式来解决公共服务供给中的政府与公民之间的权力结构失衡问题。

公共价值管理中的共享权力，源于对公共价值创造的追求，通过合作伙伴型共享权力等方式来解决公共服务供给中多元主体之间的权力结构失衡问题。

在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势：（1）供给方式的变革推动了权力结构的优化。

公共服务*本文系国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”（项目编号：06BSH013）、教育部人文社会科学研究规划基金项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”（项目编号：10YJA810007）的阶段性成果。

供给方式变迁的过程实质上是一个供给主体及其关系的变化过程，它必然会引起政府与市场和政府与社会关系的转变。

传统公共行政中的政府垄断供给方式，在公共服务市场化和社会化改革进程中，逐渐被多元供给方式所替代并形成共识。

公共服务的市场化和社会化，“不仅改变了现有的政府职能，还以不同方式重新组合了政治权力”④。

供给主体的多元化推动了权力向度的多元化，供给主体关系的优化亦会推动权力结构的优化。

（2）权力结构的优化反过来推动了供给主体的多元化与合作化。

从公共服务的本质属性看，公共服务有效供给的关键在于如何综合利用权威机制、市场机制和志愿机制，构建政府、市场与社会三维合作或竞争的新型互动秩序。

公共服务供给主体之间的权力结构由等级到共享的调整，改变了供给主体之间的权责关系与功能界限，构建了新型互动秩序，确立了新的分工与合作关系，这些都有利于提升供给主体的多元参与水平与合作程度。

（3）公民权的复兴和治理民主的发展，可以为公共服务供给方式与权力结构之间的双向优化提供新的舞台。

与传统公共行政所主张的消极公民权不同，新公共服务和公共价值管理主张更为积极的、更多参与的公民权和治理民主，认为公民应积极主动地参与公共事务管理和公共生活。

因此，公民权复兴和治理民主发展所推动的公共参与的拓展与深入，既能加快公共服务供给方式与权力结构向合作供给与共享权力的变迁进程，亦能为两者之间的双向优化提供新的舞台。

二、公共服务供给方式的变迁态势：由垄断供给走向合作供给1.传统公共行政下的政府垄断供给。

传统公共行政认为，政府是公共服务的唯一有效提供者。

西方发达国家在实践层面上的典型表现是：（1）通过福利国家建设，政府提供尽可能全面的公共服务。

而前资本主义时期，政府在公共服务供给中的作用非常有限。

洛克认为，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”⑤；斯密认为，政府职能仅局限于保护社会并维持社会秩序，建设并维持某些公共事业和公共设施⑥。

（2）政府垄断公共服务供给。

政府不仅控制公共服务的计划、生产和管理等环节，还是公共服务的直接和唯一提供者：通过国有化和大规模的社会福利计划来承担公共服务生产者的责任；通过法律或施政纲领对公共服务提供步骤、覆盖面和程度的规定来承担公共服务管理者的责任；通过监督公共服务的提供与完成情况并调整制定下一步供给计划来承担监督者的责任。

⑦公共服务的政府垄断供给，弥补了传统的市场供给的局限，强化了政府供给职责，从而提高了公民的公共福利水平。

但同时亦产生了由领域开放性不够、对日益增长的多元化的公共需求回应不足、对结果和个人责任的关注不够所引致的效能低下问题。

2.新公共管理下的多元供给。

针对传统公共行政的局限性，新公共管理主张将私营部门的管理方法和市场机制引入公共部门，通过授权分权等措施实现公共行政由对象性分化到主体性分化⑧的转变，以提高公共管理的有效性，促进公共服务供给方式由政府垄断供给向多元供给转变。

世界各国的新公共管理实践主要表现在：（1）公共服务的市场化与社会化。

借此实现公共服务多元供给与提供责任的分离及方式的转换，即政府通过建立一个可靠的、有效的、竞争性的、公开的公共采购体制，把提供公共物品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品与服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。

⑨（2）政府职能的公共政策化。

借此将公共服务供给中的掌舵职能（政策和规则制订）和划桨职能（服务提供和执行）分开，将政府职能定位于掌舵，将政府角色定位于公共事务的促进者和管理者，同时推进公共服务供给的多元化，选择最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需要的方式来实现公共服务供给效能的提高。

公共服务多元供给中诸多促进效能提高的措施，弥补了政府垄断供给的局限，表明在一定条件下实现公共服务的多元供给是可能的。

但是，多元供给并不必然伴随效能的提高，还有可能产生过度市场化中的政府责任缺失、过度竞争与合作程度低下引致公共服务供给的“碎片化”等问题。

3.新公共服务下的以公民权为基础的合作生产。

新公共服务在多元供给基础上更为强调公民在公共服务供给中的主体地位，主张通过政府与公民的合作生产来实现公共服务供给目标。

新公共服务认为，公民参与的领域不仅包括公共服务需求的表达和公共服务的评价，还应包括公共服务决策制定和执行过程中的诸多环节。

公民应与公共管理者一起从道义上承担提供公共服务的责任，以凸显公民权在公共服务供给中的地位。

在实践层面，近年来西方国家盛行的公共服务社区化浪潮以及合作生产充分体现了这一点，如以美国为代表的以合作生产为基础的社区警务模式。

合作生产以“公共服务是公民和政府官员活动的共同产品”⑩作为认知基础，公民不仅是公共服务的评判者，也是共同生产者。

社区警务模式将社区居民参与社会警务放在突出位置，通过警察与社区居民的共同努力，改变传统的强调职业化、注重效率与控制的警务管理途径，在警察局与邻里居民间建立工作伙伴关系，实现在邻里层面提供治安服务和降低犯罪率等目标。

輥輯訛新公共服务通过凸显公民权在公共服务供给中的核心地位以纠正新公共管理因过度强调市场机制作用所引致的合作程度低下、公民主体地位被忽视等问题，在社区公共服务供给中具有较强的现实可行性。

但是，新公共服务并没有为各主体之间平等的合作生产提供制度化的合作机制，从而使合作生产的普及化难以实现。

4.公共价值管理下的以网络化治理为基础的合作供给。

公共价值管理认为，应通过构建共同承担责任的主体网络和以公共服务伦理道德为基础的供给网络来实现公共服务的合作供给。

具体如下：（1）公共服务供给主体应是由政府、市场、志愿组织、社区组织、公民等组成的复杂网络，共同承担实现公共服务供给目标的多元与复杂责任。

（2）政府应通过对公共服务伦理道德的承诺来建立开放的、关系型的、灵活的公共服务供给网络。

具体包括：政府应在公共服务提供者选定标准中凸显公共服务伦理道德，拓展其在公共服务供给中的场域和扩展其承诺主体；应根据环境、公共价值、情景因素、任务性质、可用技术与资源等因素来构建开放而实用的公共服务供给网络并根据上述因素的变化来调整供给网络。

（3）多元主体之间应建立起相互信任与合作的关系，以维护公共服务供给网络的整体功效、运作机能，并实现公共服务供给网络的良性运转。

具体包括：生产者与消费者、顾客与承包商之间应建立高质量的信任关系，以利于形成资源共享、相互依赖、合作互惠的公共服务供给网络运行机制；建立不局限于合同的较为稳固持续的长远合作关系，以利于应对社会环境的复杂性、多样性和动态性带来的挑战，确保公共服务供给过程中各主体之间互动关系的稳定性。

公共价值管理通过主体网络和供给网络的建构，在一定程度上解决了多元主体之间通过平等合作以实现公共服务供给目标的制度化合作机制问题，使公共服务的动态供给成为可能。

但是，以网络化治理为基础的合作供给的良好运行，既依赖于良好的网络设计、制度设计以及高水平的网络管理能力等条件，亦依赖于多元主体以公共服务伦理道德、公共精神和高水平社会资本为核心的内在自觉，使合作供给实践存在一定的难度。

三、公共服务权力结构的变迁态势：由等级权力走向共享权力1.传统公共行政下的等级权力。

传统公共行政认为政府是公共服务供给的唯一主体。

政府本位从制度上排斥了市场、社会组织及公民的参与，将“公共服务全面纳入了自己的管理之中，社会公众没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，一切公共服务的种类、数量、范围等均由政府事先决定”輥輰訛。