您当前的位置：中宏网/形势分析/运行状况2006年08月28日摘要：本文运用新公共管理理论分析了我国政府目前的管理模式存在的与信息化时代不相适应的诸多弊端，如信息传导机制不畅、政府管理边界模糊以及“长官意志”导向严重等，提出要构建具有自生能力的政府管理模式。

“十一五”期间，我国体制改革的重点主要是政府的行政管理改革，即如何建立与现代经济相适应的政府管理体制。

现代经济可以说是一种以信息为导向的经济，对信息的控制程度从某方面来说影响并决定着政府对经济的调控能力，同时制约着经济活动主体的决策效果。

因而为经济活动主体提供信息服务是现代政府的一项主要职能，政府需要构建一种适应信息化时代的信息沟通网络。

在这样的信息化网络中，政府起到一种对内和对外的中间传递作用。

在此过程中，政府就应该具有及时做出相应反应的能力，知道如何传递、向哪些方向传递。

这就是一个经济决策的过程。

政府根据手中掌握的信息，及时制定经济发展战略。

由于信息的时效性、多变性，政府在制定规划时也需要具有一种与此相适应的具有不断改善和适应市场信息变化的能力，本文称其为“自生能力”。

只有时刻与市场及市场主体之间保持信息的相对对称，才会提高政府决策的质量，减少资源的浪费。

在全球经济信息化的大背景下，要适应经济发展的需要，实现政府管理的现代化，就要充分利用信息化所带来的便利及挑战，建立与之相适应的具有自生能力的政府服务管理体制。

一、新公共管理理论评述对于如何建立与现阶段经济相适应的政府管理体制，有多种不同的流派。

20世纪80年代以来，在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行政学出现了新公共管理理论。

新公共管理理论试图摆脱管理主义和政策主义公共行政对官僚机构的偏重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公共行政问题。

随着20世纪政府管理实践与理论研究的发展，基于韦伯理论的官僚制管理模式的弊端逐渐引起人们的注意。

欧文•E一休斯对其弊端做出了这样的概括：“正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险；鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。

韦伯曾把官僚制看成是‘理想类型’，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心，导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。

应当指出，韦伯本人并非不注重效率问题，他之所以极力主张官僚制其实正是为了提高效率。

韦伯指出：经验普遍倾向于表明，行政组织的纯粹官僚制模型源自一个纯粹技术观点即能够获得最高效率，在这个意义上，就形式而言，它是实施对人类强制控制的已知最合理的方法。

它在规章制度的准确性、稳定性、严厉性和可靠性方面优于其他任何形式，从而使组织领导和与组织相关的人有可能具有获得特别高的测算结果的能力。

但是，韦伯式的官僚制模式仍然是远远不尽如人意的。

即使韦伯式官僚制的等级结构、非人格化、专业分工等因素可以在一定程度上使资源分配效率提高，但却难以实现在给定资源条件下的效率最大化。

”为了克服基于韦伯理论的官僚制模式的上述弊端，西方学者提出了一些新的模式，其中，影响最为广泛的就是所谓新公共管理模式。

根据美国著名学者B-盖伊•彼得斯的分析，新公共管理模式有四种：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和强制型政府。

迄今提出的新公共管理的诸种模式，也各自有其内在的缺陷。

例如：市场式政府管理模式过于简单化地设想公共部门与私人部门的管理完全相同，夸大了市场机制的作用；参与式政府管理模式的扁平化在可以增强组织活力的同时，又可能在一定程度上削弱了管理者的责任意识；弹性化政府管理模式的实施，要面临组织记忆的消退和员工责任感降低的风险；强制型政府管理模式可能在一定程度上降低制度、规则的权威性。

由于存在着诸如此类的缺陷，因此，迄今提出的诸种新公共管理模式没有一种可以在政府管理实践中被完全采纳。

政府管理模式的变革仍在继续之中，这种变革的未来走向可能是既不因为新公共管理诸种模式所展现出来的优于旧的官僚制的特点而被全盘接受，又不因为它们的内在缺陷而被完全拒斥。

整合诸种已有的新公共管理模式，充分吸取它们的长处，又避免陷入因其缺陷而造成的误区，才可以成功地重塑政府管理模式，以满足现代社会发展的需要。

二、西方政府管理模式的发展趋势目前，西方国家政府管理模式的转变主要表现在两个方面：一是从职能扩张到职能限制的转变，二是从管制职能向服务职能的转变。

西方国家政府管理职能的扩张，始于对自由市场的严重缺陷的认识。

这些缺陷包括：不能有效提供公共产品，市场机制被巨大的企业组织和劳工组织的垄断力量所破坏，产出、价格和就业不稳定，社会公正得不到保障等等。

在此背景下，凯恩斯主义开始大行其道，积极主张国家干预和调节经济运行，实行国有化和经济计划化，以此避免自由市场的严重缺陷。

在凯恩斯主义的影响下，西方国家政府普遍开始了对经济和社会事务的大规模干预，意味着政府管理职能的扩张。

这一方面在某种程度上避免了自由放任的市场体制可能造成的弊端，另一方面，又产生了政府规模膨胀的后果。

新增职能的履行必须依赖新的机构、部门的设立，伴随着政府管理职能的不断扩张，也必然会出现越来越多的政府管理机构或管理部门。

政府规模如此膨胀的趋势，不仅导致财政开支越来越大，而且使得政府效率日益低下。

为了解决政府管理职能扩张所引发的一些问题，新公共管理理论对政府的管理职能进行了明确的限制。

按照新公共管理理论，应严格划分公共领域、公众领域与私人领域，政府不能干预公众领域与私人领域的活动，政府的活动要严格限制在公共领域的范围之内。

政府的职能应是提供纯粹的公共物品，如国防、法律与秩序、保护财产所有权、进行宏观经济管理并保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、保护穷人和消除疾病等。

在一些西方国家展开的政府职能社会化过程，即政府收缩职能管理范围，将一部分职能逐步移交给社会组织承担的过程，就是以对政府管理职能的明确限制为前提的。

通过限制政府管理职能，使政府得以摆脱那些它管不了或管不好的事务，从而能够以有限的财力、物力、人力专注于在可管范围内发挥其应有的职能，这当然有助于提高政府工作的效率。

三、信息化时代下中国政府目前管理模式的主要弊端现代信息技术方法的广泛运用也是与新公共管理运动所主张的政府管理组织的扁平化密切相关的。

扁平化实际上就是网络化，而适应网络化组织结构的管理方法首推现代信息技术方法。

现代信息技术方法的广泛采用，使得信息可以在横向上及时得到处理，从而使得政府的有关部门及时满足公众的需要，而不必像韦伯式官僚制那样通过纵向的管理层次一层层地传递，那样既误时又缺乏效率。

但实际上，目前中国政府管理模式中，缺乏效率、无效工作过多、信息扭曲等现象依然严重存在。

主要表现为：1.通过官僚体系层层传递信息的体制依然没有改变我国政府机构一直是纵向管理层次多、横向职能交叉多。

业务交叉普遍存在，又因为党政不分，从中央到地方党的系统普遍设置了与政府对口或职能重叠的机构。

以一个城市为例，很可能是从市委书记对某个文件的批示开始，依次经过市委办公厅、市府办公厅，到具体的承办委(局)；而在委(局)内的传递又依次经过部门领导、分管领导、承办处室处长、副处长分别批示，再将此项工作交到具体承办工作人员手中。

工作完成后，信息再反向传递一次。

真正干实事的人不多，而中间却增加了许多传递信息的人。

工作效率低下不说，信息失真在所难免，其结果是势必造成机构臃肿、人浮于事、办事效率低下。

2.行政界限划分不明确目前，由于行政界限划分不明确导致政府管理过程中的越位错位、缺位现象突出。

表现在：分工不明确、没有系统的行政程序法对行政行为进行明确规范，违法行政大量存在；责权划分不清；大权小责，甚至有权无责或者无权有责的情况较多，从而导致行政权异化现象严重，即行政权的市场化、部门利益化和垄断化。

政府不该限制的限制了，如民营经济的地位和市场准入政策，同时，政府该管的又没有到位或没有管好。

政府的主要职能是担负监督、管理、服务的职能，追求公正和正义，创造环境最优化。

政府与企业的性质和职能决定了政府与企业在市场经济中有各自不同的职能和角色定位。

政府应该是有限的政府。

政府所掌握的信息是有限的，大量的市场信息掌握在众多不同分散的市场主体、社会团体中。

政府管理的边界应该是有限的。

3.规则可因“长官意志”随意变动政府管理的本质是维护社会公共利益为公众提供良好的服务。

公共权力随着政府行为的社会化而社会化。

公共权力的社会化实际上也就是要求政府行为的服务化，即政府行为变成一种公共服务行为。

政府成为有效的服务者，为社会提供基础性的服务和维护公共秩序的稳定。

而中国目前的现状是长官意志与法律法规错位，长官意志泛滥成灾。

领导一句话可能导致政策实施变样，政策如同虚设。

在信息社会中，一切经济的决策都是基于对未来的预期，而规则的随意变动就会导致市场主体对未来的预期是变动的和高度不确定的。

市场参与主体必然会通过贿赂官僚的手段来掌握第一手的政策动向，以减少未来的不确定性。

要做到这一点，只有大资本才具有能力，中小资本天然就会陷于一种不公平的竞争态势之中。

政府所维护的公平就无从谈起。

四、构建具有自生能力的中国政府管理模式政府管理模式的企业化发展是一种趋势。

政府机构改革的企业化指政府机构学习企业的管理精神和方法，以顾客为导向提供服务，运用现代先进技术改革政府管理模式，以顾客为导向提供服务，运用现代化技术改革政府管理模式，创新政府活力，提高政府工作效率。

企业都会有不适应市场的时候，政府管理模式重构的过程中仅仅引入企业化的管理模式远远不够，还应构建具有自生能力的政府管理模式。

1.转变政府职能，有所为有所不为在我国，政府职能的转变也正在进行之中。

经过这些年的改革，我国政府计划经济条件下形成的职能扩张趋势得到了有效遏制，并且，政府原有的一些职能也较为平稳地转移，市场机制引入政府管理，在公共服务领域形成竞争的局面，势必要对政府管理的效率提出更高的要求。

而随着市场机制的引入，政府管理中原有韦伯式官僚制所习用的管理方法就不能满足市场导向的政府管理的需要了。

在这种情况下，政府管理就自然会借鉴企业中行之有效的适用于市场机制的管理方法。

2.放松新闻管制，加大新闻媒体对政府行为的监督力度加强外部新闻媒体对政府、市场、企业等多种行为的监督，从本质上来讲是有助于社会的进步与和谐发展的，同时，还减少了政府的工作量，提高了政府自我约束及市场监督的能力。

但目前，我国政府给予新闻媒体的自由度虽说有了很大的改善，但从本质上来讲，政府的宣传主管部门依然掌握着新闻媒体的“生杀大权”，如可以通过更换社长、限制采访、年审制度等多种途径来限制新闻媒体监督权的自由发挥。

在信息社会中，“防民之口甚于防川”。

我国政府正在采取各种途径来改善管理，以适应社会的发展，其中最重要的一条就是发挥舆论媒体对政府的监督。