关于诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷机制相衔接的调研黄正涛* 李福才马芙蓉当前，我国社会转型正面临关键的临界点，各种社会矛盾，特别是群体性事件发生率和激化率急剧上升，各种矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。

矛盾纠纷的多样化、群体化、过激化、复杂化、疑难化不断突显。

社会的稳定与经济发展面临严峻挑战。

新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠传统的解决机制，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。

最高人民法院去年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，体现了将司法权让渡一部分给社会的理念，标志着我国纠纷解决机制的建构、利用和发展已经进入了一个新的阶段。

如何处理各种社会矛盾，就我国目前现状看，已经形成了人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化解决机制。

但这些机制间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了这些纠纷解决机制应有功能的充分发挥。

笔者认为，诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制涉及部门众多，是一个系统工程、社会工程，总体上还处于起步阶段，无论形式和内容还是制度建设，都需要进一步规范和完善。

一、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的价值（一）有利于促进非诉讼纠纷解决机制的发展非诉讼纠纷解决机制在我国有着广泛的社会基础，承担着化解纠纷的重要使命。

但是，由于纠纷解决方案的效力没有解决，在一定程度上制约了非诉讼纠纷解决机制的健康发展。

最高法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，在充分肯定调解协议民事合同性质的基础上，明确了经特定程序确认后的调解协议具有强制执行力，实现了当事人意思自治与国家意志的有机结合，降低了纠纷解决成本，为群众提供了更加便捷高效的维权途径，树立了人民调解的社会公信度和权威性，使人民调解制度焕发出了新的生机和活力。

（二）有利于纠纷解决资源的合理配置随着经济体制改革的深入和利益格局的调整，社会矛盾纠纷骤增，诉讼不是被作为纠纷解决的“最终途径”，而是被普遍作为第一甚至唯一的选择，而我国的诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了剧烈的冲突，有限的司法资源已难以承受汹涌而至的案件之重。

与诉讼形成鲜明对比的是，我国调解、仲裁等非诉讼纠纷解决资源显得供大于求，资源严重闲置，造成巨大浪费。

构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分发挥非诉讼解纷机制的便捷高效、程序简单的特征，一方面可以为群众提供一种可供选择的低成本的救济方式，减少纠纷的诉讼对抗性，以平和的方式化解矛盾；另一方面，通过诉讼外解决纠纷，实现案件繁简分流，让法院可以有足够的精力把现有的审判工作做精做细，从而促进司法资源的合理配置。

（三）有利于正义的实现正义是法律的核心价值所在，公正与效率是正义的两个重要标准。

在公正与效率之间，人们往往更重视公正的获得，但繁琐的司法程序往往使处于同等重要地位的效率陷于尴尬的境地，出现了“迟到的正义”。

而非诉讼纠纷解决机制不仅能够分流法院案件的压力，而且能够为社会主体提供多种更为便捷和适宜的纠纷解决途径。

因此，将诉讼与非诉讼解纷机制进行有效衔接，充分发挥各自的优势，使司法与社会力量优势互补，形成合力，促进纠纷尽快得到解决，有利于真正实现公平正义。

（四）是解决当前日益复杂化、多样化社会矛盾的基本途径当前，社会矛盾凸现利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，一方面，信访渠道和传统的纠纷解决机制已难以应对社会纠纷解决的需求，另一方面，现代社会各种纠纷越来越专业化，法院由于专业技能和诉讼程序的限制，已无法对解决此类纠纷进行实体上的判断。

建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，综合运用多元的主体、多元的方式和专业化的调处方法来应对社会矛盾多元化、专门化和扩大化的大趋势，有利于为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决途径，满足各种不同的纠纷解决需求，有利于形成社会各方面力量参与纠纷解决的合力，有利于充分发挥不同主体在解决纠纷中的优势，有利于不同特点的矛盾纠纷及时得到妥善解决。

二、西宁两级法院诉讼与非诉讼解纠机制运行的基本情况（一）诉讼内解纠机制基本情况1. 加强立案大厅规范化建设，打造一站式诉讼服务中心和纠纷分流平台。

目前，各法院积极推进审判改革和规范化建设，注重在诉讼内寻求和构建协商性程序，以促进诉讼和谐。

全市法院都建立了集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收结退诉讼费等功能于一体的规范化立案接待大厅，在加强便民服务和诉前指导的同时，注意根据纠纷性质等因素，积极引导当事人选择人民调解等其他纠纷解决方式，实现纠纷的分流，不断创新能动干预举措。

2. 创新司法为民机制，以便民利民化解矛盾纠纷。

一是创新司法利民便民机制，基层法院依托乡镇、村社、街道、社区基层组织着力构建便民诉讼网络，便利群众诉讼。

二是创新司法救助机制，加大司法救助力度。

在全省法院率先启动和实施司法救助基金制度，切实解决刑事受害人及其家属和申请执行的特困当事人的实际困难；继续为涉及农民工和其他弱势群体的诉讼当事人依法提供法律援助，减、缓、免交诉讼费。

三是根据老年人、农民工特殊维权需求，开设专门通道以优先立案、优先审理、优先执行；四是开通法院专递送达法律文书通道，切实解决因“送达难”影响审判效率问题，降低诉讼成本。

五是以创建“西宁金天平”机关服务品牌为载体，不断改善诉讼环境，改进涉诉服务，便利群众诉讼。

六是继续开通“天平热线”、推行首问负责制、开展法律咨询、发送诉讼指南、提示诉讼风险、告知诉讼权利义务等，引导当事人正确行使诉讼权利。

3. 推行速裁机制。

在简易程序的基础上，西宁两级法院创新司法组织形式，创新案件速裁机制。

针对不同的司法需求，合理配置审判资源，在立案、审判环节设立民事案件速裁组，进一步简化程序，在确定当事人之间争议焦点、了解当事人态度后，尽可能为当事人达成和解创造条件。

将调解原则贯穿始终，在快速结案的同时，不忽视案件审判质量，严格按照民诉法规定的简易审的调解程序进行调解，确保各方当事人充分行使其诉讼权利，平等对待和依法保护各类诉讼主体的合法权益。

妥善处理矛盾纠纷，真正做到定纷止争、案结事了，力求实现“简出效率、繁见质量”，为全市法院逐步摆脱相对资源的束缚积累经验。

4. 加强专业法庭、巡回法庭建设。

目前，有的法院已设立交通事故、消费者权益、劳动争议等专业法庭或者巡回法庭，对行业性、类型性纠纷实行快速、集中、专业、就地解决的方法，在时间、人力、物力方面进行合理投入，充分调配审判资源，有效提高法官的专业意识。

5. 充分发挥人民陪审员的作用。

全市基层法院根据全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》，重新选任人民陪审员，进一步扩大司法民主，发挥人民陪审员来自群众、贴近群众、服务群众优势，通过他们了解民情、宣传法律，实现人民陪审员制度沟通民意功能的最大化。

为进一步加大执行工作力度，强化执行监督，结合西宁法院实际，制定《关于人民陪审员参与执行工作的若干规定》，明确人民陪审员在执行过程中的权利义务和责任。

对破解“执行难”起到了积极作用。

6. 建立健全“全程、全员、全面”调解机制。

全市法院坚持“调解优先，调判结合”的原则，将诉讼调解（和解）贯穿于民商事诉讼立案、审判、执行的各个环节，贯穿于一审、二审、再审、信访的全过程，形成承办法官、庭领导、院领导注重调解、参与调解的新格局。

（二）诉讼外解纠机制运行的基本情况全市两级法院大力推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，力争让大部分纠纷解决在诉讼之外，化解在萌芽状态。

目前，有的法院制定了有关诉调衔接的规范性文件，在立案大厅设立了人民调解窗口，选派法律业务水平高和调解经验丰富的法官担任人民调解指导员，对人民调解员实行日常性指导；有的法院设立了“社区法官”，就地解决纠纷和指导人民调解；有的法院开通了指导人民调解服务热线，方便人民调解员业务咨询。

有的法院正努力探索诉前调解、立案调解、委托调解、邀请调解为内容的“四调”机制，使诉讼调解覆盖诉讼全过程，努力探索与人民调解、行政调解无缝衔接。

三、诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作存在的问题1. 化解矛盾纠纷组织结构单一，尚未形成党委领导，法院引导，其他部门配合的大格局。

目前，参与诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷的主体主要是法院、司法行政部门和人民调解组织，而与仲裁调解、商事调解、行业调解的衔接仍是空白。

即使是上述几个部门，有时也存在单兵作战的情况，党委及法院在该机制实际运作过程中的领导和引导地位得不到应有体现。

2. 诉讼外解纠机制有待培育和发展。

目前，我国虽然初步形成了协商和解、人民调解、行政处理、仲裁等多种诉讼外纠纷解决方式，但均处于发展初级阶段。

各诉讼外纠纷解决机制普遍缺乏稳定的队伍和经费保障，面临生存危机和公信力危机，后续发展乏力。

2002年最高法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》仅承认人民调解协议具有民事合同效力，使得人民调解以外的其他纠纷解决方式功能更加萎缩，生存空间进一步缩小。

此外，人民调解组织基层群众性自治组织的法律定位，已明显不符合当前实践发展的实际。

各地出现的一些新型调解组织，如区域性调解委员会、行业性调解委员会，难以纳入人民调解范围。

3. 化解矛盾纠纷工作衔接流程亟需细化并规范统一。

目前，虽然相关部门在开展诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作中相继出台了一些配套性规范制度，对于法院与其他相关非诉讼部门开展化解矛盾纠纷衔接工作起到了指导作用，但在制度内容的设计上原则性较多，缺乏实际可操作性。

4. 各类纠纷解决机制尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。

诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，并在一定条件下通过赋予经由非诉讼纠纷解决途径所处理矛盾达成的调解协议以一定的执行力来化解当前的诉累压力。

虽然法院在多元化纠纷解决机制建构中发挥了极为重要的作用，但基于法院的定位和功能，不可能独立承担起统领全局的作用。

同时基于行政管理权限，行政机关、基层调解组织尚未与法院行成良好互动，行政机关、基层调解组织的调解功能没有得到有效发挥。

5. 诉与非诉对接的解纠机制定位不够明确目前，各地法院在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面作了不少探索，但依据、做法不一，一定程度上影响了其权威性和合法性。

同时，各地法院对自身在这项工作中究竟处在什么地位还比较模糊，如何依法发挥司法的支持和推动作用，防止出现工作偏移，也有不少问题需要研究解决。

诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，但其内容大多为原则性规定，现行的法律没有规定哪些类型纠纷必须首先通过非诉讼程序解决，也未完全明确各化解纠纷主体的分工和责任，诉讼外纠纷解决机制亟待立法予以明确。