这一系列改革产生了巨大的效益：通过调节交通运输供给量和需求量之间的矛 盾，提高了公交的运营效率，增加了乘客人数；自启用集成收费系统后，增加了公 交运营商的收入，减轻了公交运输整体短缺的局面，减少了政府的补贴，改善了公 交运输的交通条件，产生了一个更好的决策制定过程，增加了首尔市政府和公交运 营商之间的关系透明度。
迈向可持续的公共交通之路
——首尔公交改革的经验与成就
首尔发展研究院
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本报告的翻译工作 由威廉与佛洛拉•休利特基金会资助 宇恒可持续交通研究中心编制完成
威廉与佛洛拉•休利特基金会 及宇恒可持续交通研究中心 已获得韩国首尔发展研究院授权
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3 ,0 0 0 ,0 0 0 2 ,5 0 0 ,0 0 0 2 ,0 0 0 ,0 0 0 (U nits) 1,500,000 1 ,0 0 0 ,0 0 0
5 0 0 ,0 0 0 0 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
数据来源：首尔市政府与首尔发展研究院 图 2-1 登记车辆总数
图 2-3 首尔各交通模式的市场份额变化
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然而，现有的交通基础设施已无法再消化如此疯狂增长的私家车使用量，因此， 不但首尔市内交通拥堵非常严重，在许多连接郊区与市中心的放射型主干线路上也 常常发生严重的交通拥堵。据估计，每年交通堵塞的成本已超过 80 亿美元，占到 2003 年国民生产总值的 4%。汽车使用的增加使空气受到严重污染、城市噪声严重、 交通事故居高不下、道路和停车设施过多地占用土地，土地资源变得越来越稀少。
松散的规章制度让私有公交运营商绞尽脑汁最大程度地赚取利润。乘客们经常 目睹各种危险的公共汽车驾驶行为，得到的是不可靠的服务、乘车条件不尽如人意、 乘车线路重叠。二十世纪 80 年代末至 90 年代期间，随着居民交通出行模式的变 化，私有公交的乘客人数减少了一半，同时私有公交运营商还必须执行首尔市政府 规定的统一收费标准。 尽管政府对各私有公交运营商进行了补贴，但仍无法弥补不 断下滑的车票收入。截止到 2002 年，公交公司的数量已从 1995 年的 89 家减少 到 58 家。如此大幅度减少的原因是由于多数公交公司面临着财政问题，而且首尔 市政府为减少重复线路、加强协调，还合并了数家公交公司。尽管如此，市政府仍 然面临 0.65 亿美元运营成本赤字以及 0.66 亿美元固定投资成本赤字的巨大压力。 虽然相对于地铁而言，公交通过售票收入可弥补更多的营运成本（2003 年这一数字 为 75% : 85%），但是急剧增长的补贴需求仍是市政府的一大负担。
3.1 改革的主要决定性因素 …………………………………………………… 11 3.1.1 外部因素 ……………………………………………………………… 13
3.2 公交改革的主要目标 ……………………………………………………… 14 3.2.1 全新管理结构 ………………………………………………………… 15 3.2.2 全新收费系统 ………………………………………………………… 16 3.2.3 基础设施 ……………………………………………………………… 17 3.2.4 技术创新 ……………………………………………………………… 19 3.2.5 乘客与环境考虑因素 ………………………………………………… 22
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1 概述
从 20 世纪 90 年代开始，首尔人口一直在不断地增加着，新的交通需求不断 增长，城市已无法满足日益增长的交通需求。随着交通出行模式的变化，私家车的 使用越来越多，有效组织各种公交线路和运营变得十分困难。公共汽车一度曾是最 为广泛使用的交通方式，但人口结构的变化已使它风光不再。交通系统处于极为混 乱的情况，改革迫在眉睫。
在 20 世纪 80 ~ 90 年代，私家车作为一种出行方式迅速赢得了许多人的青睐， 而公交车和出租车则逐渐受到冷落。私家车的迅速增加导致出行次数和长度都增加， 登记的汽车总数也在增加。截止至 2003 年，拥有私家车的人数急剧上升，已占到 全国人口的 21.5%，而在 30 年前，这一数字仅为 0.2%。
5. 经验教训与总结 ………………………………………………………………… 32 附录 …………………………………………………………………………………… 34
国际公共交通协会 (UITP) 评审报告 …………………………………… 34 南非比勒陀利亚的评审 …………………………………………………… 38 支持提名首尔获得 2005 年世界技术网络协会颁发的环境奖 …………… 40
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数据来源：首尔市政府与首尔发展研究院 图 2-4 首尔乘坐公共汽车的人数以及公共汽车的数量
在此期间建成的地铁系统则是另一个大容量的交通运输系统。1974 年，第一条 地铁开始投入使用，当时每年大约有 3200 万人次乘坐此地铁，截止 2004 年，地铁 网络已进一步扩大，拥有 8 条地铁线路，行车距离为 487 km，每年乘客超过 21 亿 人次。很明显，地铁已成为如今最受欢迎的一种交通方式。
为了解决上述问题，首尔市政府集中精力扩大首尔交通网络。这一举措可以分 为三个阶段：(1) 从 1950 年至 1980 年，建设大容量交通运输系统；(2) 对公交系统 进行重组；(3) 实施新的城市土地使用策略。
首尔市政府构想了这样一个大容量交通系统：它不仅只集中为市内提供交通服 务，而且也可为首尔市郊区提供交通服务。这就需要协调地铁、公交、出租车以及 私家车这些不同的交通模式，为了吸引乘客，公交服务必须与不断扩张的地铁服务 以及越来越多的私家车展开激烈的竞争。私有公交运营商提供的服务大部分质量低 劣、效率低下、缺乏协调，有时甚至还很危险。这主要是由于政府缺乏对公交线路、 班次、质量以及安全措施的管理。
本文回顾了首尔在不同层面所进行的公交改革，包括建立新机构、制定新规章、 重建公交服务的运营管理结构、以环境为考量调整投资计划，以及确保为乘客提供 更高质量的服务。在《迈向首尔可持续的公共交通之路》一书中，最想强调的两点 是：系统的整合与领导的决心。
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本文各节内容如下。在下一节中，我们将会概述首尔及其郊区的的交通环境和 状况，然后介绍公交系统改革，详细描述改革决策以及改革的主要目标，在第三节， 我们将讨论公交系统改革的成就，第四节主要讲述公交系统改革中的主要经验教训。 2 首尔交通概况
由于此次改革的成果和方法受到了国内外的一致赞赏，世界银行学院的 Paul Noumba Um 博士向首尔发展研究院的城市交通运输部部长 Kim Gyeng Chul（金敬 喆）博士建议在世界银行《政策研究工作报告》(Policy Research Working Paper) 杂 志上发表本文。
本文涵盖了首尔在改革前一直面临的各种城市交通问题，回顾了首尔在 2004 年公交改革方面取得的进步和成绩。最后，本文勾画了实现首尔可持续性交通运输 的未来蓝图。
总目录
迈向可持续的公共交通之路 ——首尔公交改革的经验与成就 ……………………………… 1
香港依靠“公交优先”化解高密度人口出行难 ………………… 44 香港公交经营管理模式是取得商业成功关键 …………………… 47 香港公交智能化坚持“以人为本” ………………………………… 50 法国采取多种措施确保公交车道畅通无阻 ……………………… 52 西班牙大力发展地上地下公共交通 ……………………………… 54 快速公交的成功范例——库里蒂巴 ……………………………… 56 波哥大快速公交建设经验介绍 …………………………………… 68
2006 年 12 月
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序言
2004 年 7 月 1 日，首尔市政府在全市深入开展了针对公交系统的整合性改 革，这一举措成为迈向可持续性城市交通的重要一步。这次公交改革的成功实施主 要表现在它将管理机构、创新技术、基础设施的建设以及公交的组织和运营融为一 体。经过这一系列改革之后，首尔的交通面貌焕然一新：通过进一步协调交通运输 供给量和需求之间的矛盾，提高了运营效率；增加了乘客人数，公交运营商的收入 自启动集成收费系统之后得到增加。
我们希望本文能起到抛砖引玉的效果，为全世界面临交通问题并苦苦寻求出路 的所有城市提供一些借鉴。在此，我们要向 Paul Noumba Um 博士以及长期为首尔 交通运输系统做出大量贡献的有关人士致以诚挚的感谢。
首尔发展研究院院长 Kang Man Soo（姜萬洙）
2005 年 12 月
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目录
序言 ……………………………………………………………………………… 3 1. 概述 ……………………………………………………………………………… 5 2. 首尔交通概况 …………………………………………………………………… 6 3. 公交系统改革 …………………………………………………………………… 11
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小汽车
数据来源：首尔市政府与首尔发展研究院 图 2-2 各类登记车辆的比率
过去，对于 80% 的日常通勤出行而言，公共汽车是主要的交通方式，然后依 次是出租车 (17.6%) 和地铁 (1.1%)。随着地铁线路逐渐投入运营，公共汽车所占市 场份额开始急剧下滑，但下滑的原因主要是由于私家车出行数量的迅速增加。在此 间，首尔市政府还试图通过增加公共汽车数量、发放更多私营公共汽车公司牌照和 出租车的牌照来减轻交通拥堵问题。
零敲碎打的传统公交系统改革已不再有效，发生在韩国 20 世纪 90 年代中期 的变革就是一个实例。与传统的改革方法相比，首尔更需要进行一次洗心革面的“重 组战略”。“公交改革”是迈向可持续城市交通发展的重要一步。此次公交改革的成 功实施主要表现在它将管理机构、创新技术、基础设施的建设以及公交的组织和运 营融为一体。
针对人口的快速增长，首尔在 20 世纪 50 年代初期便已开始对其城市交通运输 系统进行改革。从那以后，在短短的 50 年内，首尔发展迅速，人口增长 4 倍，实 际收入增长 40 倍。这一翻天覆地的变化导致土地越来越稀少、住房价格越来越高、 首尔交通越来越拥挤。结果，人们不得不大举迁往周围的郊区定居，如今，首尔郊 区居住人口已超过 1200 万。人均出行距离和每日出行次数都在快速增长。在 1970 年至 2002 年期间，从市中心到郊区每天出行的总人数增长了 5 倍，从 570 万人 增长至 2960 万人。在这些地区，人口和经济的持续发展使得对交通的需求也在不 断增长，现有交通基础设施已经无法承受因交通出行方式变化而带来的压力。