基本公共服务概念辨析目前,学界对公共服务的界定基本可以分为两类:一是基于物品性质界定的公共服务。

最早提出公共服务概念的学者是l9世纪后半叶的德国社会政策学派和20世纪初期的法国公法学者;后来,随着公共经济学者于 1954年明确提出“公共产品”定义,公共产品的研究成为经济学和财政学重要的概念。

在西方传统理论中,一直在沿着按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前行,“公共服务”和“公共产品”被看作是可以等同和相互替换的概念,至少它们之间的界限是模糊的。

从认定“公共服务就是提供公共产品”,到认定“公共服务不仅仅提供公共产品”,公共服务的定义不断变化,但始终没有摆脱用物品的规定性解释公共服务的逻辑。

按西方研究此问题的思维逻辑,对公共产品的研究细致入微,并以此似乎可以代替对公共服务的研究,用公共产品的规定性可以推导出公共服务的规定性,认为把公共产品的问题研究清楚了,公共服务问题便可以不解自清。

“根据我们的目的,任何集团或社团为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务,都将定义为公共商品或服务的不同机制。

”① “为了厘清公共经济的逻辑,我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。

然后,我们探索公共领域多组织安排的可能性,包括发展类似于市场的安排。

”②公共服务民营化的先驱和主要倡导者E. S. 萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中特别强调,物品和服务“这两个术语将被用做同义词”③。

公共产品理论在西方经济学中有较充分的论述,其影响广博深远,受此思维逻辑的影响,我国官方和学界在讨论公共服务时也约定俗成地套用物品的规定性来解释公共服务,这样的规定性已经非常常见。

如,“公共服务,就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

”④ “一般来说,公共服务属于公共物品,具有消费的非竞争性和非排他性。

……政府提供的公共物品主要有:纯公共物品和准公共物品。

具体可以分为三类。

第一类:具有非竞争性和非排他性的服务,如国防服务、公共安全服务等。

第二类:非竞争性和非排他性弱的服务,包括邮政、电信、民航、铁路服务,水电气服务等。

第三类:非竞争性和非排他性强的服务,包括公共环境服务(如垃圾处理、公园、道路管理、公共卫生、气象服务),公共科教(基础教育、基础研究等),文体事业(如公共体育馆、图书馆、博物馆服务)公共医疗,公共交通以及社会保障等。

”⑤ 可见,此界定方式是基于经济学中非排他、非竞争的公共产品概念引申而来,其核心是物化的产品或服务。

二是基于行为方式界定的公共服务。

此界定方法是从公共行政和公共管理的角度来定义公共服务的。

在公共行政和公共管理中,把所有涉及为公众利益服务的事务称为公共服务,这些公共服务是由各级政府以各种方式进行管理。

此定义方式突出的是政府的作用,把提供公共服务作为政府的最基本职能。

虽然政府服务不是公共服务的全部,政府也不是唯一的服务供给者,但政府是重要的公共部门之一,是公共服务的主要提供者,因而,政府的行为方式无疑是判定公共服务的重要标尺,于是,以政府行为为基准界定公共服务成为一种重要方式。

如,“所谓公共服务,广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品,如国防、教育、法律等,狭义上一般指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业,如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等。

”⑥ “公共服务是政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。

”⑦可见,此界定方式基于政府的基本职能,其核心是从公众利益出发,旨在满足均等化的政府行为。

对公共服务的这两种界定方式,是基于不同的理论和视角,因而,对公共服务的界定得出的结论也不一样。

这两种界定方式,不能笼统地说孰对孰错,但从基本公共服务的基点出发,对两种界定方式做一分辨是必要的。

首先,对基于物品分类法界定的辨析。

基于物品分类法,即将非排他、非竞争的公共产品概念引申,将公共产品的规定性来代替公共服务的规定性,大体上相当于将公共产品与公共服务等同视之。

如果非排他性和非竞争性可以作为公共服务的规定性,我们需要分解非排他和非竞争的属性的意思。

这一点大可从经济学的角度来分析一下:一是消费的非竞争性:这就是,一个人消费某种物品不会影响他人消费该物品;二是消费的非排他性:即是说,任何人都可以免费地消费某种物品,而要阻止某个人免费消费该种物品,或者代价昂贵或者不可行;三是被免费消费的该种物品,其边际生产成本非常小甚至是零。

概括地说,也就是一件纯粹的公共物品在消费上是非竞争性的,就意味着,一旦该物品存在,另外一个人消费他所需要付出的追加资源成本为零。

也就是说,从理论上严格地讲,只有同时具备非排他性和非竞争性两个特征的物品才是真正的公共服务。

但现实中同时具备两种特征的物品并不多。

布坎南认为:“真正的公共物品”相当地少,“即使按照技术意义上的真正公共物品的宽泛定义,……这类公共物品的支出占GDP的合理份额可能就是10%-12%。

”⑧而且现实中政府提供的物品远远超出此界定范围,公共产品的现实范围更为宽泛,公共产品理论因而得以拓展。

奥斯特罗姆夫妇沿着布坎南的思路,通过对“公共池塘资源”的开创性研究,对物品特性的相对意义做了有实证依据的判断:“任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全不可分的。

……在一定的供给界限之内,一个人使用一个物品会部分地减少其他人使用和享受该物品。

使用每增加一个单位,都会妨碍特定一群使用者中其他人对该物品的使用。

……消费的排他性和共用性只是程度上的差异,而不存在绝对排他或者彻底共用的东西。

”⑨公共产品理论放松了非排他性和非竞争性的严格定义,并在此基础上定义纯公共产品和非纯公共产品,即公共产品的概念得以拓宽。

当然,公共产品概念的扩展并没有涵盖私人产品之外的所有物品,而且,政府安排或提供的物品仍远远超出公共产品的范畴,仅仅靠物品分类理论还是不能解释政府的作为。

正如很多人质疑的那样,即便是通常认为的纯公共产品―国防,也并非真正所有地区都享有同等的防务;相反,基础教育既不满足非排他性,也不满足非竞争性,然而当今绝大多数国家却都将其视为最基本的公共服务。

物品分类理论仍在继续发展,意图在于为政府提供公共服务的范围界定提供理论依据。

因为经济学家坚定地秉持“物品本身的特性决定着物品供给的条件”,因而,试图通过物品属性的划分来界定市场与政府各自的功能界限,为政府宽泛的服务提供合理性的解释。

然而,相对于公共产品,私人产品的界定倒变得清晰可辨,私人产品由市场提供成为最一般的经济学定论。

按此逻辑,非私人物品按其属性就应由政府或集体来提供。

然而,随着非私人物品理论的发展,准公共产品、混合公共产品以及中间公共产品的出现使公共产品公共性的“纯度”不再有绝对性,这也让市场及其他组织形式提供非私人物品成了顺理成章的事。

而且,不同时代、不同背景、不同环境,可用作公共产品的范围相当之广,远远超过理论上对其界定的范围。

实践上看,政府提供的物品,涵盖所有性质的物品,包括在特定场合下提供私人物品,如灾难时期、战争时期提供的帐篷、食品、衣物、药品、房屋等等。

政府提供的远不止公共产品,更不止纯公共产品,因而,以公共物品的属性来界定政府提供的公共服务是不准确的,逻辑上也行不通。

其次,对基于行为方式界定的辨析。

此界定方法是基于公共服务供给主体的职能来进行判定的。

现代政治学意义上的政府,是拥有公共权力的宪政机构,它应是公众利益的代表者和维护者,承担公共服务的职能是理所应当的。

但由于公益概念的高度抽象性,致使在不同时代、不同地区、不同主体对其的理解人言人殊。

然而,无可否认,实现、保护和促进公共利益是责任政府的法理义务和政治使命。

决定政府提供某种物品,首先是对公共利益的判断,其次是对公共财力的考量。

无论怎样去理解公共利益,公共利益有其基本特征,这也是决定政府行为的价值取向和判断准绳。

第一,公共利益具有公共性和社会共享性,直接体现社会价值导向和价值判断。

较个体利益而言,公共利益是一种公众利益,受益主体具有普遍性或不特定性的特点,即,公共利益不是个体利益的简单相加,也不是多数人利益在数量上的直接体现,它是社会共同的、整体的、普遍的利益。

但公共利益通过个体利益表现出来,对所有人或大多数个体有利就是公共利益,即公共利益影响着所有成员的绝大多数成员,具有社会共享性。

公共物品具有经济学意义上的价值和使用价值,但不具社会价值。

但为实现公共利益而使用的公共物品则可以因公共利益的终极目的被赋予社会价值,即体现于社会性上。

第二,公共利益具有客观性。

如前所述,公共利益不是个虚构体,它是分离于个人利益,与公众利益密切相关的一种独立的利益。

它不为个人利益所左右,个体的主观意愿无法影响到公共利益的行径。

不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的。

公共服务作为公共利益最主要的现实表现形式,其基本目标就是实现公共利益,体现其公益性。

第三,公共利益具有开放性或非排他性。

公共利益是个体利益的综合,应体现为社会共享性,但公共利益也不能排除单个人的享有机会,因而,公共利益既不是封闭的也不会专体现为某个像个体所愿,也就是说,公共利益具有受益的非排他性。

诚然,公共利益中对“公众”范围的界定应采用地域标准、人数标准还是其他标准,学界一直未有定论,而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应包含哪些内容也是十分抽象的和不确定的,因而,对公共利益的理解也尚难有一个明确的、具体的释义。

但这不代表对公共利益的把握含混不清,其基本特征决定了公共利益的大体范围,而确定大体范围正是本文所需。

综合前述,公共利益应是为符合社会全体或大多数成员需要,体现他们的共同意志,让他们共同受益的那类利益。

从其具备的具体特征和特质来看,实现公共利益应是公共服务运作的动机所在和终极使命。

从两个视角界定的公共服务均有其适用范围,以物品分类理论为基础的规定局限了公共服务的作用,而且也脱离了公共服务的本质内涵,因为在特定场合公共服务不排除提供私人物品,因此,物品属性不能成为判断公共服务规定性的依据。

从本质上讲,政府提供公共服务应以维护公共利益为目的,对公共利益的判断也是判定公共服务的内在依据,物品只有与公共利益相结合才具有公共服务的特性。

假定政府能够代表公共利益,将公共利益最大化就是政府的使命,一个政府如果不能实现公共利益,就不能说它是一个对公民负责任的政府;一个政府如果不能有效保护公共利益、不致力于公共利益最大化,就不是一个真正的责任政府。

这样,公共利益实质上是一个价值判断,出于此,公共服务可以界定为,以实现公共利益最大化为目标,提供各种需要物品(有形物品和无形物品)的活动。