理论与实践
理论月刊 2011 年第11 期
我国公共行政系统分析法：可能性、必要性及局限性分析
—— —基于对戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》的理解
梁玉兰 （武汉大学 继续教育学院，湖北 武汉 430072）
摘要：系统分析方法来源于系统科学，是 20 世纪 40 年代以后迅速发展起来的一个横跨自然科学与社会学
（三）我国公共行政的系统研究法的必要性 首先， 我国公共行政必须扬弃对静态行政模型的描 述研究法，引进动态权变的系统分析法开拓研究视野。 公 共行政系统分析法改变了传统行政学研究的静态模式， 把行政行为引入了系统分析， 有助于深入了解各种行政 现象及其深层次原因。 传统行政学只注重组织内部的、制 度、结构、规则、原理等静态研究，系统研究法则把行政生 活看成一种行为系统， 把社会成员和社会环境对行政生 活的影响作为变项， 通过系统模式考察它们对行政系统 的作用以及政治系统对它们的反作用。 这就从动态上把 握了行政行为和行政过程。 其次， 我国公共行政学科的发展需要新的具有说服 力的概念和理论来加强学术性研究， 同时为实践提供大 众化的指导理论。 系统分析具有一般理论的适用性，能对 古今中外的行政系统进行一般性的描述， 提供研究行政 组织，了解行政结构的一般原理和概念工具，对于行政行 为、行政参与、行政过程、行政文化、行政沟通等具体问题， 系统方法也同样具有说服力。 再次，我国的公共行政学不仅是一门规范性学科，而 且也是一门描述性学科， 公共行政系统分析方法主要作 为一门描述性分析工具， 能适应我国社会行政生活的外 在显性特征。系统论的整体观点，系统的要素之间、环境与 系统之间的相互联系和相互作用的观点， 都是把人的行 政行为放到与外在环境和人际间的普遍联系中考察，这 符合行政生活普遍联系、动态发展的外在特征。 所以从理论上来看， 将系统分析法引入公共行政学
一、 公共行政系统研究法：一种新的分析视角 （一）系统分析及政治系统分析法的渊源 1． 系统及系统分析法（System Analysis Method） 1968 年，贝朗塔菲发表了一般系统论的代表著作《一 般系统理论――基础发展与应用》，在文中贝塔朗菲把一 般系统概念定义为： 处于一定相互关系中的与环境发生 关系的各组成成分的总体，或：由两个或两个以上的要素 组成的具有整体功能和综合行为的统一集合体。 钱学森 把极其复杂的研究对象称为系统。 ［1］其后，“系统”一词风 靡各门学科。 系统分析法是在克服还原论的基础上发展起来的。 还原论主张对研究对象不断进行分析， 恢复其最原始的 状态，化复杂为简单。随着科学疆界的拓展，大量非线性相 互作用的子系统组成复杂大系统， 子系统之间以及子系 统与大系统之间通过物质、 能量和信息的交换使系统在 整体上涌现出新的性质和功能。 还原论无法对这种新特 性提供一个满意的解释而面临挑战。 系统分析法是在揭 示还原论不足的基础上发展起来的， 它在研究方法和研 究思路上强调要把整体论和还原论、 局部分析与整体描
2． 政治系统分析（A System Analysis Of Politics） 政治系统论者之一的莫顿·卡普兰(Morton Kaplan)认 为， 分析政治现象的最好的方法就是把它看作是系统整 体的组成部分，他曾说：“只有当政治活动根据活动系统来 处理时，科学的政治才能发展起来”。 ［4］最先使用系统方法 对 政 治 进 行 分 析 且 最 有 影 响 的 代 表 人 物 是 美 国 的 大 卫· 伊斯顿(David Easton1917—)，1965 年他在其代表作《政治 生活的系统分析》（A System Analysis Of Political Life） 中，运用系统理论与方法对政治生活进行分析。“科学是通 过形成可以描述世界的概念入手的。 ……没有概念的形 成,科学也无从谈起。 ”［5］“在政治学发展的当前阶段，谁想 把自己的一套观点标之以理论， 那他就必须集中关注概 念形成和革新”，［6］ 因此他的政治系统分析也是从概念结 构的创立开始的。 他创建了一整套政治系统分析的概念 结构，如政治环境中产生的要求和支持的输入、干扰和压 力下的反应与输出、信息反馈、穿越政治系统边界的交换 与交动等。 而系统 (system)、 环境 (environment)、 反应 (response)、反馈(feedback)则是伊斯顿应用的四个主要概
述、确定性与不确定性描述、定性与定量刻画相结合的特 点。 ［2］应用在一般学科领域，系统分析法就是指把要解决 的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解 决问题的可行方案的方法， 它从系统的着眼点或角度去 考察和研究整个客观世界， 为人类认识和改造世界提供 了科学的理论和方法。 它的产生和发展标志着人类的科 学思维由主要以“实物为中心”逐渐过渡到以“系统为中 心”，是科学思维的一个划时代突破。 ［3］Leabharlann - 75 -理论与实践
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领域，不仅必要，而且重要。系统分析法的引用已经丰富了 公共行政学的研究视角， 也必将发挥着方法论的重大影 响。
二、 系统视角下的公共行政：主体及过程 行政系统在与外界环境之间的信息交流过程中实现 自身的调节和进化， 那么这种调节的和进化的主体是什 么，又遵循何种过程？按照伊斯顿的分析，我们也可以将行 政系统运动的主体分为：行政共同体、典则和行政当局。将 行政系统运行的过程分为行政输入、信息转换、行政输出， 也即是利益表达、利益综合、利益落实和实现的过程。 （一）行政系统主体— — —行政共同体、典则与当局 1． 行政共同体。 共同体是个宽泛的概念，它首先是人 的集合，由相关成员个体按照地域、文化和政治等因素而 组合成不同层次、不同性质的共同体。家族、社区、公司、民 族、国家甚或是整个人类社会都是个体的不同组织形式， 也是共同体的不同表现。 ［11］在政治学的视野中，历史上的 城邦、城市、王国、民族国家是独立的个人在一定地域内基 于共享的观念和文化而通过参与形成的政治共同体。 其 中，个人的利益关系构成这种共同体的组织脉络，个人对 公共生活的参与和对公共事务的承担赋予这种共同体以 生命。 ［12］在伊斯顿看来，政治共同体是“政治系统的一个方 面， 它由政治劳动分工联合在一起的人群团体……他们 都参与公共结构和一系列的过程，但连接的纽带（政治共 同体感）可能是紧密的，也可能是疏松的”。 ［13］与此类似，行 政共同体就是享有相同行政观念或文化的利益集合体， 这种集合体用或松或紧的行政认同感将社会分散的个人 连接在一起，对行政系统发挥综合性的影响。 2． 典则。 伊斯顿并没有给典则下一个确切的定义，但 是却侧面描述了典则的特征和组成部分，“只要一个团体 的成员在政治共同体中显露出最为强烈的互相认同感， 那么他们就会一直面临建立某种规范化的方式来理顺彼 此之间政治关系的任务……成员需要接受某种基本的程 序和规则…”；［14］“典则可以被划分为三个部分：价值（目标 和原则）、规范（习俗、法律）和权威结构（对合法性的普遍 信仰）”。 ［15］由此我们可以初步推断典则即为正式制度（法 律、法规、规章等）和非政治制度（习俗、传统、惯例、禁忌、 神话等）之和，也即典则是广义上的制度的含义。形形色色 的正式制度和非正式制度将环境中看不见的需要转化为 支持或消损性力量，穿越行政组织边界，成为系统的输入。 3． 当局。 当局在伊斯顿笔下是个较为宽泛的概念。 “如果我们可以用‘当局’这个概念来作为权威角色的承担 者，一般来说，当局还包括符合下列标准的系统或成员：他 们必须涉足一个政治系统的日常事务， 大多数的系统成 员都承认他们对这些日常事务负有责任； 在大多数时间 内，他们的行为将被认为是合法的而得以认可，只要他们 是在他们的角色所限的范围内行事， 他们必须使大多数 成员认可他们的行为。 ”［16］伊斯顿按照自由程度的大小和
伊斯顿的政治系统分析要解决的是一切政治系统是 如何设法在稳定的和变化的世界上持续下去的这一问 题。 ［8］而所谓政治系统的生存过程及其持续不可或缺的功 能， 是与其试图由以自我维持的典型反应模式相联系着 的，对这些过程和反应的本质及条件的分析，是伊斯顿理 论的核心问题。 作为一种宏观理论，政治系统分析具有较 广的适用性，它提供了研究政治的一般原理和概念工具， 它适用于一般的政治系统。 ［9］
作者简介：梁玉兰（1963-），女，湖北麻城人，武汉大学继续教育学院副院长、副研究员。
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念，这四个概念把政治生活作为一个有机系统联系起来。 在《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿主要传达
了以下几层意思：第一，伊斯顿认为政治生活理所当然地 是一个系统，这是无须争辩的。因为“一个社会中的政治互 动构成了一个行为系统”。 ［7］第二，政治系统是社会总系统 的一个部分， 环境会通过输入对政治系统形成干扰 (disturbances)、造成压力，系统有一定的适应性的能力(通 过输出)对干扰、压力作出反应，并改变或适应其所处其中 的条件。第三，一个系统能在压力条件下得以维持，通过反 馈而实现的信息功能不可或缺。 正是系统的反馈给决策 者提供了一定的信息， 政治系统才能作出自动或被动的 调适自身来延续其发展。
认为我国已初步具备使用这—工具的条件， 因而公共行 政系统分析方法是可行的：第一，我国公共行政生活是个 大系统，这是公共行政系统分析的前提。根据系统的概念， 毫无疑问，行政生活是个大而复杂的流动系统，它是社会 大系统中的一个子系统。 行政系统具有自身的结构，包括 从中央到地方的行政组织；行政系统有自身的外围环境， 在环境中不断地吸收信息、转化、加工、输出信息，环境也 不停地将支持、要求和反对等信息输入行政系统，要求当 局做出反馈。 第二，我国政治集团等社会主体得到了发育 成长，这是公共行政系统分析的基础。 我国已经基本具备 行政系统的若干构件，如政府当局、政治集团、社会利益集 团、民间共同体等，这是行政系统运行的主体。高效办事的 政府当局就将环境信息吸收、加工和转化，对要求做出反 馈；政治集团、社会利益团体和民间共同体是社会各种利 益和要求的集中者、综合者和表达者，它们在行政系统中 发挥着重要作用。第三，我国行政组织是较为开放的系统， 这是公共行政系统分析的保证。 开放的行政系统是社会 要求、支持等信息快速穿越行政组织边界、到达政府当局 信息加工厂的基本条件。 开放的系统需要一系列通道实 现信息的流动和跨越，我国的政党执政参政、新闻媒体反 应民情社意、 民众的行政参与等都是行政系统与外界环 境交流信息的通道。