第二部分 新形势下如何加强土地管理工作及法律法规解读。

一、现行土地管理主要法律制度（一）土地所有制《土地管理法》规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

在我国，公民个人不拥有土地所有权，但可以依法拥有土地使用权。

国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。

农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。

集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

”（二）耕地保护制度耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。

该项制度主要包括以下内容：一是确保耕地总量18亿亩的目标。

温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

二是实行耕地总量动态平衡。

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。

省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

2004年下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。

近年来，上级政府每年都对我市的耕地占补平衡工作进行考核。

三是实行占一补一制度。

非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

四是对基本农田实行特殊保护。

《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量“应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。

这是为保证我国耕地的质量和基本数量提出的要求。

同时，根据第三十四条和第二十四条的要求，对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。

28号文件中规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。

符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。

禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

所谓的设施农业用地，是指用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

五是运用经济手段保护耕地。

提高新增建设用地有偿使用费标准，征收耕地占用税、提高征地补偿费标准、对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金等等，都是保护耕地采取的经济手段。

（三）用途管制制度一是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。

《土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。

城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。

规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

从1987年至今，我国已先后实施了两轮土地利用总体规划，国土资源部成立以来，将土地利用总体规划修编和实施作为实施《土地管理法》、加强土地管理特别是耕地保护的重点工作之一，2004年启动了第三轮土地利用总体规划修编工作。

我市的规划，已按上级部署，于2010年6月上报省国土资源厅，2010年7月23日经省政府批复。

二是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。

土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

28号文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。

改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。

2 006年修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。

三是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。

实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。

按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。

《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。

（农用地转用审批权限，国家、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路大型基础设施建设项目；人口在50万以上的城市。

除此以外，由省政府批准。

征收土地的权限：国务院1、基本农田2、耕地35公顷以上。

3、其他土地70公顷。

以下的由省政府批准）《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。

（四）土地征收征用制度一是关于征收的范围及征收与征用的区别。

十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”为与《宪法》相适应，《土地管理法》也作出了相应的修改，第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

同时将原有的“征用”改为“征收”。

现在的征收，涵义同于原《宪法》和《土地管理法》中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。

现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。

征收和征用的共同点在于强制性。

征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。

征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。

二是关于征地审批程序。

《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了征地的审批程序，即征收土地应当由县、市人民政府拟订征收土地方案，经省级以上人民政府土地行政主管部门审查后，报省级以上人民政府批准。

报批时，必须有建设单位的用地申请，或城市建设用地开发方案、有关部门的批准文件、土地利用年度计划指标等，征收耕地的，还应当有耕地补充方案。

具备了申请征收土地的条件，并按照规定的程序呈报，有批准权的人民政府方可批准征收土地。

征收土地批准后，批准征地的人民政府的同级土地行政主管部门应当及时通知申请征地的县、市人民政府，以便及时组织实施。

在收到征收土地批准文件后，县级以上地方人民政府应当将征收土地方案予以公告，并组织实施。

县级以上地方人民政府征收土地的实施机关，包括县（市）人民政府，设区的市、自治州和省级人民政府，但一般不是由人民政府直接实施，而是由地方人民政府的土地行政主管部门直接组织实施，办理实施征地方案的具体工作，确定征收土地补偿的具体方案。

根据法律规定，批准征收土地的方案应当在被征收土地的当地予以公告。

征收土地公告的内容包括：征收土地的批准机关、征收土地的目的及用途、征收土地的范围和面积、征收土地的补偿办法、原土地所有权人及使用权人等。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。

要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

三是关于征地补偿费。

确定征地补偿费标准的原则是：生活水平不降低，长远生计有保障。

《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

(五)有偿使用制度一是我国土地供应方式有划拨和有偿使用两种方式。

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。

划拨供地方式起源于计划经济时代，与我国计划经济体制相适应。

新中国成立后，我国通过土地改革，建立了和计划经济体制相配套的单一的国有土地供应方式，即土地资源集中控制在政府手中，任何用地都得经过行政划拨。

这种国有土地供应方式的实质是高度集中、计划配置。

目前，可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。