第十八章社会优抚法律制度〔教学目的及要求〕通过本章的学习，使学生了解我国社会优抚制度的历史发展、立法的现状，理解并掌握社会优待、社会抚恤、安置保障的基本内容，进而明确社会优抚制度在我国社会保障法律制度中的作用和地位。

〔主要内容〕本章共分二节：第一节社会优抚法律制度概述第二节社会优抚法律制度的基本内容〔本章重点及难点〕本章的重点内容是社会优抚制度的概念、特征及社会优待、社会抚恤、安置保障的基本内容。

本章的难点在于：其一，社会优抚法与社会保障法、社会保险法、社会救助法、社会福利法的关系问题；其二，社会优抚法律关系；其三，在当前中国形势下，我国的社会优抚法律制度中存在的问题和发展的趋势。

第一节社会优抚法律制度概述一、社会优抚概述（一）概念是指国家和社会按照法律、政策的有关规定，对法定的优抚对象以提供津贴、服务和安置条件等方式，在就业、入学、贷款、住房等方面给予优厚待遇，以确保其受人尊敬的社会地位和一定生活水平的社会保障制度。

（二）特征1．优抚对象的法定性：现役军人和武警官兵；革命伤残军人；复员退伍军人；军人家属；离退休军官、文职干部。

因参战残废的民兵、民工和因参加军事训练伤亡的民兵及其他人员，亦可参照国家的《军人抚恤优待条例》享受有关抚恤待遇。

2．责任主体的明确性：我国宪法明确规定“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家庭。

”明确由国家和社会承担社会优抚的责任。

3．优抚内容的综合性：与一般国民的社会保障制度不同，社会优抚制度既不是单纯的社会救助，也不是单纯的社会保险或社会福利，而是兼具三种制度的特点。

社会优抚制度是一个以特殊社会群体为保障对象的综合社会保障体系。

4．待遇标准的激励性：根据有关立法规定，对军人及其家属的保障待遇要高于普通国民的保障标准，军转干部的离退休待遇要高于地方同等级别的离退休人员的待遇水平，军人的抚恤标准也要高于一般劳动者的工伤抚恤标准。

这与被保障对象为国家所作的牺牲、贡献是密切相关的。

这样的待遇标准，对保障对象来说，稳定可靠、吸引力大，对军队建设有强大的激励作用。

5．实施措施的规范性：由于对军人及其家属的社会优抚制度自建国时就开始建立，国家制定了专门的法律、法规对保障对象、保障范围、保障标准、保障形式、保障手段、管理体制等做出明确规定，各种规章制度相对健全，从而在具体实施中能够“有法可依，依法办事”。

与中国现行社会福利、社会救助乃至社会保险相比，针对军人的社会优抚在实施中显然更具规范性。

6．保障目标的双重性：一方面，社会优抚为军人及其家属提供基本生活保障，并使他们的生活水平高于当地群众的一般生活，因而具有物质保障性；另一方面，通过群众性的拥军优属活动，又具有褒扬革命军人，对全体国民进行宣传教育，进一步促进社会主义精神文明建设的特殊意义，因此又具有政治褒扬性。

正是这二者的结合，使我国的优抚制度有了自下而上广泛的群众基础，激励着军人为国家无私奉献。

二、社会优抚法（一）概念是指调整社会优抚关系的法律规范的总称。

（二）我国社会优抚立法早在第二次国内革命战争时期的1931年，中华苏维埃第一次代表大会上，就通过《红军优待条例》、《红军抚恤条例》，它标志着我国最早的社会优抚制度的建立。

建国后，党和政府一直十分重视社会优抚工作。

根据1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，政务院在1950年制定了《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等五个条例，以法规形式对社会优抚的对象、方式、标准等均作了全面而明确的规定，为社会优抚工作提供了可循的法律依据，也使中国的社会优抚步入了统一、规范的制度化管理轨道。

“十年动乱”期间，优抚工作虽未完全中断，但遭到了巨大冲击，一些优抚对象也受到了诬陷和迫害。

1978年十一届三中全会以来，党和政府在总结几十年优待工作经验的基础上，在优抚制度改革方面做了大量工作，使之不断完善，逐步走上法制化、社会化的新型保障之路。

根据1982年《中华人民共和国宪法》、1984年通过新的《中华人民共和国兵役法》、《关于做好移交给地方的军队离退休干部安置管理工作的报告》等法律法规所确定的原则，国务院于1987年、1988年分别颁布实施了《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》等，提出了建立国家、社会、群众三结合的抚恤优待制度，健全了优抚安置的法规体系。

近年来，随着我国各项改革事业的进行，对《兵役法》、《现役军官法》也作了相应修正，并颁布了《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》(1999年)、《军队转业干部住房保障办法》(2000年)、《军队转业干部安置暂行办法》(2001年)等一系列新的法规，为我国社会优抚工作的进一步开展提供了全面、完善的法律依据。

2004年，国务院新修订的《军人抚恤优待条例》的公布实施，对确立军人抚恤优待在国家政治、社会生活中的地位，进一步理顺军人抚恤优待与国民经济发展的关系，建立和完善适合我国国情的军人抚恤优待制度的重要意义。

第二节社会优抚法律制度的基本内容一、社会优待指国家和社会按照法律规定和社会习俗，对现役军人及其家属提供资金和服务等优惠措施，提高其生活质量、褒扬其为社会作出特殊贡献的社会优抚制度。

包括：社会优待是指国家和社会按照法律规定和社会习俗，对现役军人及其家属提供资金和服务等优惠措施，提高其生活质量、褒扬其为社会作出特殊贡献的社会优抚制度。

根据有关规定，社会优待主要包括：对现役军人及其家属的优待；对革命残废军人的优待；对革命烈士家属、牺牲、病故军人家属的优待；对复员、退伍军人的优待。

二、社会抚恤是指国家通过发放抚恤金向优抚对象提供生活保障的优抚形式。

（一）死亡抚恤死亡抚恤的对象主要是烈士遗属、因公牺牲、病故军人的家属。

国家对死者家属采取物质抚慰形式，分为一次性抚恤和定期抚恤两种。

（二）伤残抚恤伤残抚恤的对象是伤残军人，主要包括因战、因公、因病致残的现役和退役军人，主要采用提供津贴和提供康复服务的形式，目的是保证优抚对象的基本生活和身体康复。

伤残抚恤的标准主要是依据伤残的性质和伤残等级，参照全国一般职工的工资收入来确定。

三、安置保障（一）退役安置退役安置是国家和社会向退出现役的军人提供就业及其他安置所需的资金和服务，以保证其尽快适应社会、安居乐业的社会保障项目。

1．退役安置的对象。

其安置对象的是退役军人，包括转业军官、退伍的义务兵和复员的志愿兵。

2．退役安置的原则。

(1)不同退役性质区别对待的原则。

(2)部队和地方共同培训的原则。

(3)妥善安置原则。

(4)从2002年开始，实行退伍安置证制度。

3．退役安置的形式。

主要有两种：(1)提供资金。

退役保障金在内容上主要包括退役安置费、生活津贴以及生产贷款等项目。

(2)提供服务。

是指政府和社会通过向退役军人提供就业、就学、安家、落户、培训等方面的服务来实现保障目标的形式。

（二）离退休安置指国家和社会依法向直接从军队现役中离退休的军人提供资金和服务，以保证其安度晚年的社会保障项目。

主要讲解离退休安置的对象、条件和待遇。

1．离退休安置的对象。

其对象是离退休的现役军人。

2．军人离、退休的条件。

(1)军队干部离休条件。

(2)军队干部退休条件。

(3)落实政策的原系军队干部和原属部队系统的在编和非编单位的职工，经平反纠正后，丧失工作能力，符合退休条件的，由部队按照地方干部、职工退休条件的规定，改办退休。

(4)志愿兵退休条件。

3．离、退休待遇。

主要包括：(1)生活待遇。

(2)安置去向。

(3)家属子女的安排。

(4)其他待遇。

四、我国社会优抚制度的发展和完善（一）中国社会优抚制度的现状及不足在党和国家的重视和领导下，中国的社会优抚制度经过半个多世纪的发展，在制度建设、组织实施及社会效果上都取得了一定的成就。

与此同时，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，计划经济体制下建立的社会优抚制度也暴露出一些不足，从而制约着这一制度的良性运行。

1．抚恤标准过低，导致优抚制度的保障功能弱化。

改革开放以来，人民收入水平和生活水平的迅速提高，社会优抚标准尽管多次调整，但还是远不能及，这种状况直接影响到优抚制度保障优抚对象正常生活水平的基本功能的发挥。

2．优抚保障的社会化程度不高，导致在资金上只能依靠财政拔款。

尽管国家对优抚事业的投入力度不断加大，但是仍然不能满足优抚保障的资金需要。

再者，计划经济体制下形成的旧思想、旧观念对社会优抚工作的开展也起着制约作用。

如不少优抚对象仍指望单纯依赖优待抚恤金维持生计，“等、靠、要”的思想根深蒂固。

如何从传统的“输血”式优抚保障转向“造血”式的保障，以及如何开拓优抚资金新的来源渠道，这应当是新时期优抚保障工作的重点和难点。

3．随着经济体制改革和劳动用工制度的转变，我国退役安置面临很多新的问题。

(1)就安置退役士兵来看，安置任务越来越重，安置难度也越来越大。

(2)就退役军队干部来看，主要有按收安置掣肘多、困难大、进展慢，军队干部待遇落实慢、时间长，医疗费用超支难以解决等等问题4．优抚制度中的有些内容，如就业、住房、入学、贷款等，政策性调整多，强制性调整少，可操作性较差。

因此，保障功能不强，这需要将有关规定进一步具体化、明确化。

（二）我国社会优抚制度的改革针对上述问题，我们必须以改革的办法积极拓展优抚保障渠道，开创优抚安置保障的新思路，提高优抚对象的待遇标准，树立21世纪我国社会主义优抚安置制度改革和发展的新目标。

1．社会优抚保障方面，应逐步形成社会优待、抚恤补助、医疗减免、孤残养护、扶持生产、褒扬宣教相结合的多层次的优抚保障制度体系，使优抚对象的生活水平在不低于当地居民群众的平均生活水平的基础上，向更高层次的保障水准努力，达到优抚保障法规完善、资金充足、项目齐备、服务网络健全的良性制度体系状态。

具体而言，应采取如下措施：（1）建立抚恤标准与经济发展和平均收入水平提高同步增长的机制，确实按照高于社会平均生活水平的原则来调整社会优抚标准，特别是在物价不稳的情况下，抚恤标准的调整必须考虑物价上涨的因素，使抚恤标准顺应经济发展逐步提高。

（2）完善医疗减免制度，使优抚对象的医疗保障问题得到妥善解决。

在当前医疗制度改革的情况下，对一般优抚对象的医疗保障要采取社会保险的方式，使医疗保障变成一种预先积累式的真正具有社会意义的保障模式；同时，要采取积极措施，解决那些特殊优抚对象(如老红军及二等乙级以上革命伤残军人等)的医疗保障问题，使他们的基本医疗得到更好的落实。

（3）改革抚恤的方式，改单纯发放抚恤金为发放抚恤金与扶持抚恤对象发展经济相结合的方式，变“输血”为“造血”，以增强抚恤家庭的致富能力，从根本上解决抚恤对象及其家庭的生活保障问题。

（4）拓展优抚资金的来源渠道，合理分担优抚资金。

要在明确地方政府保障责任的同时，也要明确中央政府在抚恤费用分担方面的责任。