收稿日期:2003-06-07基金项目:台湾中流文教基金会与喜马拉雅研究发展基金会资助项目。
作者简介:娄成武(1949-),男,辽宁北宁人,东北大学教授,博士生导师。
第5卷第5期2003年9月东北大学学报(社会科学版)Journal of Northeastern University (Social Science )Vol 15,No.5Se p.2003文章编号:1008-3758(2003)05-0367-03论政府在公共服务民营化中的作用娄成武,尹 涛(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110004)摘 要:通过对“政府失灵”的分析,指出公共服务民营化是解决“政府失败”问题和提高公共服务质量和效率的必然选择,并已成为全球行政改革的主要取向和不可逆转的趋势,政府作为公共服务民营化的主导,发挥着重要的作用即参与作用、监督作用、引导作用,所以政府应充分发挥其公共政策功能,从激励和规制出发,消除不合理的管制,完善相关的监管机制,对公众进行必要的帮助,以促进公共服务民营化的顺利进行。
关 键 词:公共服务;民营化;政府中图分类号:D 63011 文献标识码:A20世纪70年代以来,世界各国掀起引人注目的行政改革浪潮,从美国的“政府再造”到英国的“下一步行动方案”和加拿大的“公共服务两千计划”等,无不以公共服务的民营化改革为主要取向。
公共服务民营化已成为不可逆转的历史潮流,政府在其中发挥着日益重要的作用,因此,探讨政府在公共服务民营化中的作用对于提高公共服务的质量和效率,推进行政体制改革具有重要的现实意义。
一、“政府失灵”与公共服务民营化公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品,是公共物品的具体表现形式。
公共物品包括少数的兼有非排他性和非竞争性的纯公共物品和大多数的不同时具有非排他性和非竞争性的准公共物品,所以公共服务也就分为具有纯公共物品性质的公共服务和具有准公共物品性质的公共服务。
传统经济学理论认为:市场组织存在着重大的弊端,如公共物品供给缺乏、垄断、外部经济负效应等,统称为“市场失灵”,所以私人提供公共物品将导致资源配置的损失,从而为政府以垄断的方式供给公共服务提供了理论依据。
然而在现实中政府的表现并不能让人满意。
由于凯恩斯主义经济政策和“福利国家”政策的实施,西方国家政府职能急剧扩张,机构规模迅速膨胀,由于政府部门的固有垄断性和官僚主义,在政府财政支出激增的同时,公共服务的供给却不尽如人意。
在1960年到1995年间经济合作与发展组织(OECD )的政府用于公共服务方面的财政支出扩大了一倍。
有数据表明,20世纪初一般美国人所交纳的税收不足其收入的10%,现在这一比例却已升至35%[1]。
支付着日渐增加的税收的纳税人对政府提供的低质量公共服务怨声载道,从而导致了政府的信任危机、财政危机和管理危机,这就是所谓的“政府失灵”。
公共选择理论认为“政府失灵”的原因在于:政府官员和政府组织都是理性自私的经济人,他们以追求自身效用最大化为出发点,追求预算的最大化,并不断扩张组织规模,所以政府并不能通过“有形的手”实现资源配置的帕累托最优,并伴随着公共服务供给不足或供给过度问题的出现[2]。
同时,随着社会的发展,公众的社会需求日益多样化,这对公共服务的数量和质量提出了更高的要求,但是由于政府自身财力和能力的限制,无法及时有效地满足公众的公共服务需求,对公众的回应性降低,所以政府垄断性的生产、供给公共服务并不是惟一有效的途径,实现公共服务供给方式的多元化成为必然选择,这时公共服务民营化就成了题中应有之意。
公共服务民营化是以政府为主导,以市场化和社会化为主体,以公众满意为标准,打破政府垄断,引进竞争机制,构建政府、私营部门(非政府组织和私营企业)相互合作的公共服务体系,政府为安排者,私营部门为生产者,公众为消费者,其实质在于给予公众更多的选择空间,即“用脚投票的机会”,使公众自主选择公共服务主体,通过刺激竞争提高公共服务质量。
所以,公共服务民营化的问题不在于公营对私营,而是竞争对垄断[3]。
公共服务民营化是手段,而不是目的。
其目的是在不扩大政府规模,不增加公共财政支出的情况下,改善公共服务的提供,提高行政效率,增强政府能力[4]。
在民营化过程中,政府的生产性功能转向民间部门,使民间力量得到有效地释放和发挥,并纳入国家建设和社会发展的体系,使政府的单中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构,从而达到善治的目的。
二、政府在公共服务民营化中的作用市场经济的发展和技术手段的革新部分地消除了公共服务的非排他性和非竞争性,使其垄断特性逐渐降低,为公共服务民营化创造了条件,政府出于道义、责任的考虑须无偿承担公益性高而缺乏收益的具有纯公共物品性质的公共服务项目,如法律制定,关系到国计民生的基础教育和重要基础设施建设,而其余大部分具有准公共物品性质的公共服务可以通过民营化的方式来提供。
所以,除少数公益性的公共服务必须由政府来提供外,大多数公共服务可以采取付费或自助的方式由民营部门来有效提供。
实行公共服务民营化并不代表政府作用的缺失,作为公共服务民营化的促进者,政府应该发挥全新的作用,主要表现在以下几方面。
1.参与作用政府以向公众提供优质高效的公共服务为己任,所以公共服务民营化离不开政府的有效参与,但是政府要改变以往的生产者和供给者合二为一的角色,使其生产职能和供给职能相分离,应以各种方式参与公共服务民营化。
①合同出租。
是指政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,通过竞争性招投标的形式对外承包给私营部门,中标者按照与政府签定的合同协议向公众提供公共服务,政府通过财政拨款的方式购买承包商的服务。
②特许经营。
是指政府为了完成某些公共设施、公共交通工具以及相关的公共服务项目,通过规定程序,以合同协议或其他方式授予私营部门在一定期限内投资、建设并运营的权利。
③公共服务社区化。
是指在政府的指导和监督下,充分发挥社区组织的组织、协调、教育和整合功能,调动社区成员的积极性,在社区环境卫生、社区文体、社区治安、下岗职工再就业等方面实现社区成员相互提供公共服务。
2.监督作用公共服务民营化是一个长期复杂的过程,必然引起各方面利益关系的调整,由于现行法律规范和管理体制的缺陷,在此过程中容易出现损害公共利益的问题,所以政府应该从维护公共利益出发,对公共服务民营化进行监督。
①由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在,可能会产生漫天要价、服务质量下降、环境污染、垄断等损害公众利益的外部不经济问题,所以政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督。
正如波特雷所说:“大为精简的公共机构成为一个授权者,而不是一个供给者,其职能浓缩为确定和监督合同的执行”[5]。
②在公共服务民营化的过程中,政府和私营部门广泛接触,容易为权力腐败提供机会,使得寻租行为发生的机会增大,所以政府应该从完善相应法律法规入手,对公共服务民营化中的政府行为进行必要的约束和监督,促使政府依法行政,实现政府行为的法制化。
3.引导作用政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时,还应该对其进行激励和引导,创造良好的发展环境,将公共服务民营化纳入良性的发展轨道。
①由于公共服务具有公益性和价格机制不灵活等特点,所以政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助,同时应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会以吸引私营部门的广泛竞争和参与。
②公共服务与公众的切身利益密切相关,政府应通过各种途径向公众宣传公共服务民营化的知识和信息,鼓励公众通过价格听证、信息咨询、服务质量投诉等方式参与公共服务民营化的决策,从而获得公众的支持和信任。
三、促进公共服务民营化的政策建议公共服务民营化是政府职能向社会和市场的转移,它赋予政府职能新的内涵,即从“划桨”向“掌舵”转变。
“划桨”是政府直接生产和提供公共服务,“掌舵”是政府对公共服务项目进行决策和监督,在此过程中,强化政府的“掌舵”功能,转移“划桨”功能,使政府由公共服务的直接提供者变为“促进者”和“发包人”。
具体而言,政府应在以下几方面发挥其公共政策功能,起到宏观调控、政策引导、依法监督的作用,确保公共服务民营化的顺利进行。
863东北大学学报(社会科学版) 第5卷1.消除不合理的管制,为公共服务民营化创造良好的法律制度环境公共服务的民营化改革实际上是政府管理体制的改革,所以应解决行政管理中的审批事项过多,审批范围过宽,办事效率低下等问题,这需要在消除不合理管制的前提下以立法为先导,依法行政,制定和实施相关法律和政策,为公共服务民营化创造公平、有效、竞争的发展环境。
①在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面给予私营部门公平机会。
②应以发展为主题,充分利用资本市场的融资功能来鼓励私营部门积极筹集公共服务事业发展所需的资金。
③应确立公平、合理、透明、科学的程序,吸引各相关方包括消费者、运营者和来自民间的社会中介组织参与和监督公共服务项目的决策和投标,以程序的公正来防止其中不规范行为的发生,以维护公共利益。
④制定和实施有关的法规和政策对私营部门的投资权、经营权和收益权进行界定和保护,为公共服务民营化提供制度激励。
2.完善政府的监管机制,对公共服务民营化进行必要的规制由于公共服务的公共性,所以离不开政府的有效参与,民营化并不表示政府责任的转移。
在保证民营化高效运作的同时,政府还应兼顾社会公平,即保证公众的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害,所以应建立完善的政府监管机制,对公共服务民营化进行必要的规制。
①建立公共服务定价机制,根据各地不同情况和公众可承受能力,通过专家论证、召开价格听证会等形式,吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价,并进行严格监督执行。
②建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度,通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众,采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行为进行整改。
3.给予公众某种补偿,实现普遍服务为公众提供公共服务是政府的职责,尽管公共服务中的提供者为私营部门,但公共服务的公共性要求政府要为社会提供普遍服务,所以政府应给予公众某种支持,避免其陷入集体行动的困境。
①定期发布关于公共服务民营化的相关信息,为公众提供咨询,避免出现信息不对称的情况。
②帮助公众组建相关的自治性组织,加大集体行动的力量,以维护公众自身的利益。
③对某些弱势群体予以补助,使其消费到具有普遍性质的公共服务。
参考文献:[1]许若群.准公共物品的公共选择[J ].行政与法,2003,(4):8.[2]孙柏瑛.当代政府治理变革中的制度设计与选择[J ].中国行政管理,2002,(2):20.[3]戴维・奥斯本,特德・盖布勒.改革政府企业精神如何改革着公营部门[M ].周敦仁,汤国维,寿进文,等译.上海:上海译文出版社,1996.54.[4]王永生.论优化公共服务的选择[J ].云南行政学院学报,2000,(2):48.[5]贺新宇.政府体制创新与公共管理职能重塑[J ].中国行政管理,2003,(6):28.The Role of G overnment in Privatization of Public ServiceL OU Cheng 2w u ,YIN Tao(School of Humanities &Law ,Northeastern University ,Shenyang 110004,China )Abstract :Through an analysis made to “government failure ”,it is shown that the privatization of public service is an inevitable solution to “government failure ”,thus improving both the quality and effectiveness of public service.It has been a main orientation and irreversible trend of global administrative reform.A government ,as the organization to lead the public service to privatization ,plays an important role in this course ,including participation ,supervision and guidance.A government should bring its policy functions to effect so as to eliminate unreasonable control on a basis of incentive and proper regulations and to perfect the supervisory mechanism.Furthermore ,a government should subsidize the poor so as to promote the privatization of public service.K ey w ords :public service ;privatization ;government963第5期 娄成武等:论政府在公共服务民营化中的作用。