效能评估与绩效评估的异同——以土地督察效能评估为例【摘要】在实践中公共部门的效能评估与绩效评估是一对容易被混淆使用的概念，但也有学者认为绩效评估范围更广，应包含效能评估。

本文通过同时开展的两个评估：“土地督察效能评估”、“土地督察绩效评估”对比分析，归纳了公共部门效能评估与绩效评估的异同。

【关键词】效能评估、绩效评估一、效能评估与绩效评估概述（一）绩效与效能1、绩效在新公共管理运动的影响下，“绩效”一词被广泛熟知，绩效研究成为公共管理领域的一个热门课题。

目前国内外对于公共部门绩效的研究不管是在学术理论方面还是实践方面成果颇丰。

“绩效”（performance）最早来源于企业可计算的利润来表达。

随着社会经济和企业管理发展的需求，绩效的含义逐渐拓展为“组织对资源的有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关”。

①朱春奎在《公共部门绩效评估：方法与应用》一书中，从管理学、经济学和社会学角度对“绩效”进行了考察，管理学角度，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，包括个人绩效和组织绩效两个方面；经济学角度，绩效是员工对组织的承诺，作为对等的承诺关系，薪酬便是组织对员工的承诺，其本质就是市场经济中的等价交换关系；社会学角度来看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色承担他的那一份职责。

②学者卓越③通过对绩效与效率进行比较分析的基础上，认为“效率是一个单向度的概念，而绩效是一个综合性的范畴。

”并且将公共部门绩效定义为：公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素和伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。

德国政治学家汉斯•班贝格对绩效单从经济角度来考量也是持否定态度的，他认为节约开支是首要任务而非所为提高效能，成本核算和绩效指标体系将会导致忽略外部经济、社会环境的影响。

④可见，绩效被引入到公共管理领域后，其内涵更加丰富，也更加符合现代国家建设中顾客至上，服务政府的理念。

2、效能①胡税根著.公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战[M]，浙江大学出版社，2008.11.②朱春奎等著.公共部门绩效评估：方法与应用[M],北京，中国财政经济出版社，2007.09.③卓越主编.公共部门绩效评估[M],北京，中国人民大学出版社，2004.11.④ [德]汉斯•班贝格.德国的行政现代化：新瓶装旧酒[M],转引自西方国家行政改革述评[M].北京，国家行政学院出版，1998.“效能”有多种解释，最基本的解释为达到系统目标的程度，或系统期望达到一组具体任务要求的程度。

“效能”最初广泛运用与军事系统、工程系统，以后逐步引入到管理学和包括行政活动在内的其他社会活动领域，泛指选定正确的目标及其实现的程度①。

目前，汉语对其解释为“功效和功能”，即事物所蕴藏的有利作用，英语译为“effectiveness”，指的是达成预定目标的程度（“The degree to which a predetermined objective or target is met”），即达成预定目标的有效性。

阿米泰•埃策奥妮(Amitai Etzioni)认为，“效能是组织实现目标的程度”②。

简•埃里克•莱恩(英)则用了一个基本等式来表达效能的内涵，即“效能=结果的价值/服务产出”。

③学者苏海坤则认为，效能包含能力、效率和效益三个方面，④也有学者将效能直接等同于绩效。

效能包含着对功能的评价，其中“效”指功能的效用，效用则指功能导致的结果与人们所要达到的目的相符程度，效能是功能和职能的综合⑤。

可见，对于效能的内涵界定也可谓是莫衷一是，但对于效能的理解其中相同也是最重要的一点是都将效能核心要义理解为目标的实现程度。

而我国公共管理领域对效能的研究主要是行政效能、监察效能、政府效能等，其中行政效能、政府效能与政府绩效在许多研究中易混淆，甚至把它们等同起来。

本文坚持效能评估与绩效评估的差异性，其差异性源于“效能”与“绩效”的差异性。

效能侧重表达对于组织活动是否达到人们预期目标。

为了进一步认识“效能”与“绩效”的差异性，本文引入社会学“效度”一词，作为目标实现程度的衡量标准，同时也是“效能”的衡量标准之一。

在社会学中，效度与信度是衡量一个测量是否准确、有效的评价标准，一个测量既有信度又有效度，那就说明这个测量在很大程度上准确的反映了被测量事物的真实情况。

效度（validity）是指实证测量在多大程度上反映了概念的真实含义。

⑥一般来讲，效度是指测量工具或手段能够准确测出所需测量的事物的程度。

效度是指①吕稚知.关于政府效能概念的界定与阐述[J].现代营销,2011(12).②简·埃里克·莱恩.公共部门:概念、模型与途径[M].北京:经济科学出版社, 2004.③转引自郑布英.建设地方政府行政效能长效机制[J].四川行政学院学报, 2005(2).④苏海坤.能力、效率和效益：谈提高乡镇政府行政效能的途径[J].学术论坛，2007(11).⑤张尚仁.行政职能、功能、效能、效率、效益辨析[J].广东行政学院学报，2003(2).⑥ [美] 艾尔•巴比著，邱泽奇译.社会研究方法(第十版)[M].北京:华夏出版社，2007,(08).所测量到的结果反映所想要考察内容的程度，测量结果与要考察的内容越吻合，则效度越高；反之，则效度越低。

3、绩效评估和效能评估的区别与联系在实践上效能评估与绩效评估是一对容易被混淆使用的概念，但也有学者认为绩效评估范围更广，应包含效能评估，许才明等人认为“绩效就是效率和效能的总和”，效率是可量化的，而效能不可量化的，绩效便是二者的统一①。

若对两者的内涵略作辨析，其核心要义还是不同的。

从内容来看，绩效评估(performance)的内涵非常丰富，是一个多维而全面的概念；而效能评估是有侧重点的，主要关注组织功能的效用和组织的能力。

从评价维度来看，一般认为绩效包括3E，即经济性(economy)效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)，还有人认为绩效评估还包括公平性(equity)，即成为4E。

②效能评估也可以包括效率、效果在内，而衡量效能的一个最为核心、重要的维度应该是效度，即组织目标的实现程度。

此外，效能评估还体现在对组织的能力方面的评估。

从评估方法内容来看，绩效评估关注被评估对象360°的全面、广泛的内容和注重多元评估主体；而效能评估则关注被评估对象“效”和“能”两个核心内容，评估方法更倾向于至上而下的过程。

绩效评估和效能评估的关系（见表1）。

表1 绩效评估和效能评估二、“土地督察效能评估”与“土地督察绩效评估”实例比较①许才明，曾维涛主编.公共行政学[M].北京:人民邮电出版社，2010.②吴建南.公共部门绩效评估：理论与实践[J]．中国科学基金，2009(3)．近年某土地督察机构在同一年度同时开展了两个评估（分别由该机构的不同处室牵头）：邀请国内4家著名高校承担“土地督察绩效评估”任务；另邀请国内2家著名高校承担“土地督察效能评估”任务。

摆在大家面前的一个硬任务：首先必须厘清“绩效评估”与“效能评估”的差异性，否则两个评估可能雷同。

为此，课题组对这二个评估做了大量的前期理论分析。

（一）“土地督察效能评估”与“土地督察绩效评估”的比较土地督察绩效评估是较成熟的公共部门和绩效评估方法在土地督察部门的一次运用，由于公共部门绩效评估在我国的研究成果及其丰盛，本文对土地督察绩效评估不做特定的阐述，而只对土地督察效能评估做一个专门的阐述。

土地督察效能的概念可以借鉴其他相对成熟的概念，例如：行政效能、行政监督效能、政府效能等。

行政效能是指行政管理活动达成预期结果或影响的程度，具体而言，主要指政府向公众提供服务的水平和能力，它包括数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的要求。

与行政效率相比，行政效能是指目标的达成程度，着重质量层面，它更强调效果（而不仅仅是时效），重视服务质量（而不仅仅是工作量和投入量），注重质量保证能力（而不仅仅是最终的结果）。

①行政监督效能就是指行政监督行为的实效性，是行政监督能力的一种体现，也即有效性。

土地督察效能是行政效能的具体化，其内涵中应该包含一般行政效能所共有的内容和特征，同时作为土地管理系统中的监督检查机构也要体现土地管理领域的个性特征，本文将土地督察效能定义为：土地督察效能，是指土地督察机构在开展行政督察活动过程中所必须具备的能力及其能力实施所达到的督察目标的实现程度，是效度、效率、效果和能力的综合表现。

其中土地督察效能的一个重要内涵，就是考察土地督察机构实际工作中，对土地督察机构设立原来设立初衷的“忠实”度，它与土地督察机构的机构设置、职能配置以及管理方式密切相关,是土地督察机构督察过程和督察结果的统一。

效能评估，是工程技术领域普遍使用的对设备和某工程系统若干效度的评估方法。

在公共管理部门也常采用效能评估，以政府、企事业单位、社会团体组织为被评估对象，主要关注的是组织和组织成员廉政作风，也以各部门组织①百度百科，/view/478365.htm.履行相关职能、职责履行得如何（包括部门履行职能、职责做了什么；做得怎么样等）为评估内容，以政府、国家监督机关（包括人大、检察机关、监察机关）为评估主体，通过运用科学的评估方法、评估过程序和评估指标体系对各部门组织履行相关职能、职责进行评估的活动。

根据上述对效能的界定，本文认为效能评估所体现出来的核心价值原则主要是以下四个方面：（1）效度评估，即评估效能主体是否具有权威性，是否依法完成组织既定的目标，在此主要是指土地督察实践活动所履行的职责是否与设立之初的职责规定吻合，主要考察土地督察机构职责履行的忠实度。

（2）效率评估，即评估效能工作的投入与产出的比率关系，是否做到及时准确、快速有效地解决实际工作。

（3）效果评估，即评估效能工作取得的实际结果，以及是否对社会产生积极正面的社会影响。

对土地督察工作的效果评估主要是关注耕地保护效果、土地政策完善程度、土地违法行为是否有所下降等。

（4）能力评估，即评估土地督察机构是否具备执行计划，实现目标的能力，是否愿意为组织目标的实现改进落后的措施和手段，愿意自我更新发展，提高组织整体素质和技术水平。

因此，土地督察效能评估就是运用科学的评估方法、程序和评估指标体系，对土地督察机构履行职能、职责，实现保护土地资源、促进经济发展目标过程中，做了什么，做得怎么样，以及自身组织建设情况等进行评估的活动过程。

土地督察效能评估与土地督察绩效评估的评估维度差异见表2.表2 土地度督察效能评估维度与土地督察绩效评估维度①其内容来源于《国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告（送审稿）》（二）土地督察效能指标与绩效评估指标对比1、与国家土地督察制度实施五周年绩效评估体系的对比2010年，在国家土地督察制度实施五周年之际，需要对土地督察制度绩效进行评估。